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Rapport sur la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)

Dans un rapport rendu public le 7 novembre 2011, la Cour des comptes procède à un bilan d'ensemble de la mise en oeuvre de la LOLF et envisage de nouvelles perspectives au travers d'un certain nombre de préconisations.

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Promulguée le 1er août 2001 en lieu et place de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la LOLF poursuit trois objectifs principaux : la définition d'un budget par politiques publiques, la définition des responsabilités à tous les niveaux et l'amélioration des résultats de la gestion publique. Selon la Cour, si les réformes effectuées depuis la mise en oeuvre du texte sont "significatives", des questions essentielles demeurent encore sans réponse. Plus encore, la nécessité de faire face à la dégradation des finances publiques impose de " créer les meilleures conditions d'un pilotage global des finances publiques, dont l'État est le garant". M. Bernard Accoyer, Président de l'Assemblée nationale et M. Didier Migaud, Premier Président de la Cour des comptes ont organisé, dans la lignée du rapport, un colloque intitulé "Les 10 ans de la LOLF- Premier bilan et perspectives les 9 et 10 novembre 2001", en collaboration avec FONDAFIP et la Revue française de Finances Publiques.

 La LOLF est intervenue en remplacement de l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959, alors jugée obsolète. Deux axes étaient plus particulièrement attachés à la réforme : l’amélioration de la gestion publique et le renforcement du rôle du Parlement. Malgré la notification d’avancées indéniables, et en dépit de la prudence qui incombe à tout observateur dans l’appréciation d’une réforme récente, la Cour regrette l’inaboutissement du processus engagé en 2001. Les Sages de la rue Cambon parlent à ce propos d’ « une déception réelle ».

Au regard des trois objectifs principaux poursuivis par la LOLF (la définition budgétaire par politiques publiques, l’affirmation des responsabilités à tous les niveaux et l’amélioration des résultats de la gestion publique), la Cour apparaît regretter un certain manque de pilotage et appelle à « la nécessité d’une ambition renouvelée des acteurs politiques et administratifs pour réussir la réforme engagée par la LOLF », la Révision générale des politiques publiques (RGPP) s’étant peu à peu « substituée  au « choc » initial porté par la LOLF ». En ce sens, la RGPP aurait privilégié l’examen des structures au détriment du but initialement poursuivi par la LOLF, la revue des politiques publiques. Plus particulièrement, la Cour relève un certain nombre de carences auxquelles il convient de remédier. Sans qu’il soit possible d’être exhaustif, le rapport fait notamment état des insuffisances qui demeurent en termes de révisions périodiques des politiques publiques et des indicateurs. L’absence de coordination automatique entre les politiques publiques et l’organigramme ministériel est également soulignée ; le niveau déconcentré apparait plus particulièrement révélateur de cette situation. Par ailleurs, l’introduction de la LOLF impliquant une liberté élargie des acteurs publics, leur responsabilité, managériale ou politique, doit être précisée voire renforcée. Ainsi, l’implication forte du Premier ministre est indispensable au plein épanouissement de la LOLF. Enfin, dans le but de voir le Parlement davantage se saisir des apports du texte, la pratique de la performance doit apparaître plus opérationnelle, au travers, entre autres choses, de la rationalisation des objectifs et de la redéfinition des indicateurs. Il convient en effet de ne pas oublier qu’un des progrès attendu de la LOLF était la revalorisation du temps budgétaire que constitue la loi de règlement.
Dans ce présent rapport, la Cour réitère la nécessité que l’État demeure garant de la situation financière publique dans son ensemble. Dans un contexte de raréfaction des deniers publics et de crise des dettes publiques d’un certain nombre d’États, la nécessité de disposer d’outils de gouvernance globale adaptés est réactivée. Dans ce cadre, la question de l’extension des principes issus de la LOLF à l’ensemble du secteur public se pose, la création d’un compte général des administrations publiques également.  
 
C.R.

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