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Intervention, film et photos de D. Migaud à la conférence-débat "La Cour des comptes, un acteur clef pour la soutenabilité des finances publiques"

Le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a accepté à l'invitation de FONDAFIP de venir présenter sa réflexion sur le rôle de la Cour des comptes dans les finances publiques contemporaine. Les lecteurs trouveront ci-dessous le texte de la conférence qu'il a prononcée le 4 mars dernier à l'Université Paris 1, devant un public nombreux.

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Le 04/03/2015

 

Allocution de M. Didier Migaud,

Premier Président de la Cour des comptes

Conférence Fondafip

La Cour des comptes

Un acteur au service de la soutenabilité des finances publiques

Le mercredi 4 mars 2015 à 18h, Centre Panthéon

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Monsieur le Président de la Chambre des comptes de la Cour suprême du Cameroun,

Monsieur le Trésorier général du Royaume du Maroc,

Monsieur le Président,

Mesdames, Messieurs,

[Introduction

Je suis, comme toujours, très heureux de répondre aux invitations de la Fondation des finances publiques. Monsieur le Président, vos travaux font œuvre de pédagogie sur des sujets parfois complexes mais réellement essentiels.

Vous m’avez demandé d’évoquer le rôle de la Cour des comptes et la question de la soutenabilité des finances publiques.

Je réponds d’autant plus volontiers à votre demande que l’actualité vient nous rappeler périodiquement – peut-être plus souvent qu’on ne le souhaiterait – que le déficit et la dette publics continuent de peser sur notre économie, sur notre action publique. Les échéances périodiques prévues par les textes nationaux et européens sont autant d’aiguillons sous forme de rappels à l’ordre de la Commission européenne et de nos partenaires de la zone euro.

La période que nous vivons oblige les services et les agents publics à l’exemplarité et à l’efficacité. Elle impose de veiller au crédit de l’action publique auprès de nos concitoyens comme de nos partenaires internationaux et européens. Cette période appelle un engagement résolu en faveur de l’amélioration possible de notre action publique. Enfin, elle marque le temps de choix plus nets concernant le rôle, les missions et les moyens des services publics.

Dans le temps qui m’est imparti ce soir, je me propose tout d’abord de revenir sur la construction historique qui a abouti, en 1807, à la création de la Cour des comptes sous sa forme actuelle puis à la consolidation de ses missions, jusqu’aux textes les plus récents.

Ensuite, je vous présenterai successivement les grands enjeux des finances publiques, et plus précisément des finances de l’État, des finances locales et des finances sociales.

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1. La création de la Cour des comptes et l’évolution de ses missions sont très étroitement liées à l’histoire de notre démocratie

La création de la Cour des comptes et l’évolution de ses missions sont très étroitement liées à l’histoire de notre démocratie.

1.1. Le contrôle des finances publiques, pierre angulaire de la démocratie

Vous le savez, le contrôle des finances publiques est une pierre angulaire de la démocratie. Deux circonstances historiques me paraissent le démontrer très nettement.

Dans la constitution de l’antique Athènes, tous ceux qui avaient exercé une magistrature ou eu la garde des intérêts de l’État étaient tenus, en déposant leurs charges, de remettre et faire vérifier leurs comptes. Avant d’avoir accompli cette formalité, ils ne pouvaient disposer librement de leurs biens. Dix « auditeurs » étaient préposés à ces redditions de comptes, ainsi que dix avocats et dix redresseurs ou vérificateurs, assistés chacun de deux assesseurs. Les conclusions étaient produites à un tribunal de 501 membres et, si celui-ci concluait à une décharge, tout citoyen pouvait en faire appel devant les juges des dèmes.

L’autre circonstance historique est celle, plus sombre, de 1940. Alors que le décret-loi du 2 mai 1938 avait institué la publication du rapport annuel de la Cour des comptes, le régime de Vichy décida d’interrompre cette publication. Le Premier président de l’époque, à vrai dire un inspecteur général des finances honoraire qui venait d’être nommé Premier président par le régime, commenta ainsi cette décision : « Si, dans un régime qui se caractérisait par le défaut de responsabilité et l’absence de toute sanction, le rapport public de la Cour pouvait se concevoir comme un appel en désespoir de cause, à une opinion publique d’ailleurs indifférente, dans le nouveau régime il n’a plus sa place ».

Ces deux moments historiques pourraient suffire, à eux seuls, à illustrer la filiation si profonde qui unit démocratie et contrôle de l’usage de l’argent public.

Mais ils invitent surtout à entrer plus avant dans l’analyse : quelle est la nature du lien entre démocratie et contrôle de l’argent public, et quelles conséquences en tirer pour aujourd’hui ?

1.2. Les juridictions financières de l’Ancien régime

Sous l’Ancien régime, le contrôle des finances publiques ne puise pas ses origines dans des aspirations démocratiques mais bien dans l’essence de l’État souverain. En effet, le mot État nous vient du latin « sto, stare », « se tenir debout », dont le substantif dérivé est « status ». Au Moyen âge, le status regnum ou le status civitati, faisaient référence à des notions que l’on peut traduire comme signifiant « l’état d’un royaume ou d’une cité tel qu’il se tient debout ». La « statistique », aujourd’hui indispensable à l’information du public sur la situation du pays, n’est autre que la science de l’État ! C’est au XIVe siècle  que le mot « État » apparaît dans son acception actuelle.

Certes, dès la moitié du XIIIe siècle, une chambre des comptes est installée à Paris, qui est confiée à l’ordre des Templiers, garant du Trésor royal. Ce sont des « gens des comptes », des magistri computorum, dont la mission est de juger les comptes depuis une ordonnance de Saint-Louis de 1256. Mais c’est en 1307 qu’apparaît l’expression de Chambre des comptes sous sa forme latine, Camera Computorum. Et il s’agit bien, officiellement, d’une institution du royaume, d’une compagnie au service du roi et non plus d’un simple lieu de réunion.

Quand les magistrats s’installent en 1307, ils siègent à titre permanent. Le fonctionnement et l’organisation des institutions de l’État de justice se précisent au début du XIVe siècle, à la période même où apparaissent le mot et la notion d’État. Si les plus anciens registres de la chambre des comptes royale remontent à 1223, il faut attendre une ordonnance de Philippe V, dit le Long, datant de 1319 pour voir précisées les missions de la chambre des comptes royale. Sur le même modèle, des institutions comparables sont créées en Bourgogne, en Provence, en Lorraine et à Montpellier.

Les chambres des comptes de l’époque ont trois grandes catégories d’attributions.

Elles ont pour objectif premier de préserver le domaine royal. Les magistrats ont dès lors non pas un pouvoir mais un devoir de vérification et d’enregistrement de tous les actes qui ont une incidence sur les finances royales.

Par ailleurs, les chambres naissantes contrôlent les comptes produits par les comptables de deniers royaux, l’équivalent de nos comptables publics actuels.

Enfin, les magistrats ont une obligation de conseil, qui prend la forme d’une remontrance adressée au roi ou du refus d’enregistrer les actes jugés contraires aux intérêts du Prince. Naturellement, les gens des comptes lui expriment respectueusement les motifs de ce refus, qui peut être repoussé par lettre de jussion établie par le roi ou par la tenue d’un lit de justice.

Je vais faire une ellipse temporelle assez longue, compte tenu de la relative continuité du fonctionnement des chambres des comptes pendant l’Ancien Régime.

Pendant les années 1780, la situation financière de la France continue de se dégrader. La Chambre des comptes de Paris continue de transmettre des remontrances au roi et à ses ministres. L’une d’elle, adressée au contrôleur général des finances Calonne, porte sur la création d’un nouvel impôt, qui devait trouver sa justification par l’ampleur de la dette. Selon les magistrats des comptes, il eût été préférable de gérer plus rigoureusement les comptes publics – ils identifiaient au moins 40 millions de livres de dépenses injustifiées. La ressemblance avec des faits actuels n’est sans doute pas complètement fortuite.

Toujours respectueuse, la Chambre des comptes s’est toutefois crue autorisée à formuler l’énoncé suivant : « si le déficit devait s’alimenter encore de la subsistance des peuples, alors les Cours souveraines devraient se réunir pour supplier sa Majesté de rendre à la Nation assemblée […] le pouvoir de consentir les impôts et d’être consulté[e] sur le choix des sacrifices ». Il faut se rappeler qu’à l’époque, cela faisait plus d’un siècle et demi que le roi n’avait pas réuni les États généraux.

On voit ainsi le lien entre résultats du contrôle des deniers publics et demande d’un surcroît de démocratie.

La Chambre des comptes de Paris ne souhaitait pas se substituer au pouvoir de décision du roi. Avant tout, elle voulait rappeler les principes fondamentaux du royaume tels qu’ils découlent des lois. Ces lois s’imposaient au souverain pour préserver la Couronne.C’est dans cet esprit qu’à la veille de la Révolution, le Premier président Nicolaÿ refuse d’être député aux États généraux, choisit de continuer de siéger au sein de la juridiction dans l’espoir, affirme-t-il, de « préserver l’avenir du malheur des temps et d’intéresser l’opinion publique ». Intéresser l’opinion publique, et non se substituer au roi, tel était donc déjà l’objectif de la Chambre.

1.3. L’intermède révolutionnaire

Les révolutionnaires, d’abord partisans d’une démocratie aussi directe que possible, mais aussi extrêmement méfiants vis-à-vis des corps constitués de l’Ancien Régime, ont écarté les magistrats des comptes comme ils ont interdit aux Parlements de connaître des actes de l’administration. Le lien indissociable entre la reddition des comptes, au sens large, et la démocratie est consacré par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui est aujourd’hui rappelé en la Grand’chambre de la Cour des comptes, enceinte la plus solennelle de la juridiction : « la Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

Mais le décret des 17 et 29 septembre 1791 a substitué aux chambres des comptes un Bureau de comptabilité. Émanation directe de l’Assemblée, ce bureau est destiné à l’aider à apurer directement et définitivement les comptes de la Nation.

Cette décision a été contestée. En effet, le risque de collusion entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif est mis en avant. Pendant des débats à la Constituante, le baron de BATZ affirme : « Il faut que la vérification des comptes soit indépendante à la fois du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ». Soupçonneux vis-à-vis de ses pairs, il déclare : « Après avoir réglé l’impôt et fixé les dépenses publiques, vous ne réserverez pas à vous seuls et à vos successeurs le droit de juger des agents publics qui auront exécuté vos lois. Vous voudrez qu’il existe entre vous et eux des intermédiaires indépendants des deux pouvoirs et offrir par là même à la Nation une garantie contre toute collusion, contre toute clandestinité, en un mot contre toute mesure que l’autorité des deux pourrait soustraire à la censure publique ».

L’ancien surintendant MALOUET critique aussi, plusieurs années plus tard, la suppression des chambres des comptes au nom d’un argument simple : « Un compte n’est pas une affaire qui s’arrange à l’amiable ; la reddition d’un compte est une chose de rigueur… Si vous ne soumettez pas toutes les dépenses à un contrôle général permanent et au jugement d’un tribunal impérial, vos administrations ruineront le royaume… ».

1.4. La Cour impériale

Devenu Premier consul, Napoléon presse ses ministres de réformer ce système dont les limites sont évidentes. Une fois sacré empereur, il expose sa vision dans une correspondance : « il nous manque une institution analogue à ce qu’était autrefois la chambre des comptes qui avait le droit de poursuivre d’office les abus dont la connaissance lui parvenait. Aujourd’hui l’Empereur, relégué au fond de son palais ne peut savoir que ce qu’on veut bien lui dire ; personne n’a la mission de l’avertir des choses qu’il importerait le plus qu’il connut ». Nous retrouvons là les attributions des chambres des comptes – surveiller et alerter, missions essentielles, mais dans un but unique : avertir l’Empereur.

Le ministre des finances de l’époque, Gaudin, reste hostile au caractère juridictionnel du corps. Il ne parvient pas à l’écarter de la loi fondatrice de 1807. Mais il obtient, avec le soutien du Conseil d’État, que la nouvelle Cour des comptes ne puisse s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs, qui sont chargés de prendre des décisions engageant financièrement la collectivité publique. Le 5 novembre 1807, la juridiction est installée par Lebrun, architrésorier de l’Empire. Elle est au service de l’Empereur, seul destinataire de son rapport annuel et seul susceptible, à partir des constatations faites par la juridiction, d’engager la responsabilité des ordonnateurs qui ont failli à la tâche…

1.5. La Cour aujourd’hui

La Cour est aujourd’hui indépendante de l'exécutif et du législatif et à équidistance des deux. Cela traduit, sous la Ve République, notre système de parlementarisme rationalisé ou semi-présidentiel. Ce modèle ne s’est constitué que progressivement mais donne suite aussi à ces principes essentiels qu’avaient dégagés MALOUET et le baron de BATZ.

Depuis la renaissance de la Cour des comptes sous Napoléon, plusieurs traits fondamentaux ont émergé progressivement, qui caractérisent les juridictions financières et qui s’apparentent de plus en plus à des principes inhérents à la démocratie. L’ordre public financier est comme une composante nécessaire à l’exercice de la démocratie.

Le premier trait remarquable est probablement lié à un texte fondateur : la loi du 21 avril 1832. La Monarchie de juillet, qui décide que le rapport annuel de la Cour des comptes sera communiqué au Parlement, consolide son rôle dans le contrôle. C’est le véritable acte de naissance de ce qui deviendra le rapport public annuel de la Cour, qu’il devient désormais plus aisé de consulter. L’opinion publique naissante comme la presse peuvent s’appuyer sur les critiques de la Cour pour affuter leurs argumentaires.

De ce fait, les juridictions financières constituent l’un des dispositifs œuvrant en faveur de la probité et de l’intégrité publiques, l’un des instruments de la confiance que les citoyens sont en droit d’exiger des institutions républicaines, l’un des fers de lance de la transparence de la vie publique. C’est d’ailleurs la IIIe République qui décide, par décret-loi du 2 mai 1938, la publication au Journal officiel du rapport public annuel de la Cour. Publication suspendue, je l’ai dit, pendant la guerre, et ce jusqu’en 1946.

Sous la Ve République et surtout depuis une trentaine d’années, le positionnement des juridictions financières se manifeste d’une part par des publications qui se sont faites plus nombreuses et sur des sujets plus divers : le rapport public annuel, attendu par les citoyens et la presse, parfois redouté par les décideurs publics ; mais aussi, depuis 1991, des rapports publics thématiques ; des rapports à la demande du Parlement, prévus par la LOLF de 2001 et systématiquement publiés depuis 2006-2007 par les assemblées ; depuis 2012, publication de ce que nous appelons des référés, c’est-à-dire des communications plus ponctuelles, autrefois réservées au Premier ministre, aux ministres, puis aux parlementaires ; publication depuis 2014 de rapports dits « particuliers » sur des entreprises publiques.

Ce positionnement des juridictions financières se manifeste d’autre part par une présence accrue des chefs successifs de la Cour dans le débat public, afin de donner de l’écho aux recommandations des juridictions financières. Étant entendu que le dernier mot revient évidemment aux représentants du suffrage universel.

Ce positionnement est en réalité inhérent au rôle que la Constitution confie à la Cour. En vertu des dispositions de l’article 47-2, « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens ». Elle bénéficie d’une liberté de programmation, protégée par le Conseil constitutionnel.

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Au total, cette analyse historique montre que le contrôle des deniers publics n’est pas spécifique à la démocratie. Elle démontre qu’il est en revanche essentiel à celle-ci et que certains de ses éléments sont spécifiques au régime démocratique : l’indépendance de la juridiction et de ses membres ; la communication des résultats à la fois à l’exécutif et au législatif ; la publication des travaux.

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2. Le redressement des finances publiques marque le pas

J’en viens à la situation et aux perspectives des finances publiques. Le rapport public annuel 2015 de la Cour, publié le 11 février dernier, a proposé des premiers développements que nous complèterons avant l’été par un rapport spécifique, lui aussi annuel.

Le contexte général est connu de tous. Nous accumulons les déficits depuis près de quarante ans – depuis 1974 sans discontinuer s’agissant du budget de l’État. Le chômage atteint des niveaux inquiétants. La part de nos dépenses publiques dans le PIB est parmi les plus élevées sans que les résultats soient à la hauteur des crédits consacrés.

Dans ce contexte, l’effort devrait être plus résolu en faveur d’une gestion plus rigoureuse des finances et des services publics. Il doit être davantage tourné vers la recherche d’efficacité.

Au sein des administrations d’État, des administrations locales et de la sécurité sociale,les décideurs publics sont les garants de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique qu’il leur appartient de préserver. Or, cette année encore, dans son rapport public annuel, la Cour observe, à de nombreuses reprises, un décalage entre les engagements pris, les objectifs affichés, les moyens qui leur sont consacrés et les résultats obtenus. C’est le premier message de la Cour.

2.1. Le rôle et la méthode de la Cour

La confiance dont jouit notre pays dans les instances politiques, économiques et financières, aux niveaux européen et international, n’est pas infinie : elle est étroitement liée à la crédibilité de sa politique budgétaire et à la capacité de notre pays à respecter les engagements qu’il a pris. L’actualité récente montre que les débats sont nourris quant à l’approche à retenir dans un contexte encore morose, et alors que les dettes publiques de plusieurs États européens, dont le nôtre, continuent de se creuser.

Le rôle de la Cour des comptes n’est pas de trancher ces débats. Il n’est pas de se substituer aux pouvoirs publics dans la prise de décision, les choix à retenir ou les engagements à prendre vis-à-vis de nos partenaires. En revanche, le rôle de la Cour est bien d’informer le citoyen et les décideurs publics sur la situation et les perspectives des finances publiques, et le respect des engagements pris.

Pour ce faire, les magistrats de la Cour partent des engagements internationaux de notre pays et des éléments contenus dans les lois financières votées par le Parlement – la loi de programmation des finances publiques, la loi de finances initiale, la loi de financement de la sécurité sociale et les lois de finances et de financement rectificatives. Nous raisonnons toujours à partir des objectifs fixés par les pouvoirs publics. Les rapports de la Cour s’appuient aussi sur les données issues de la statistique publique, nationale et européenne, ainsi que sur les hypothèses et les résultats communiqués par le Gouvernement.

La Cour fonde ainsi son appréciation sur une réalité observable. Deux grandes observations s’en dégagent, s’agissant des finances publiques :

  • le mouvement de réduction des déficits s’est interrompu en 2014 ;
  • la capacité de la France à tenir ses engagements reste incertaine en 2015.

2.2. Le mouvement de réduction des déficits s’est interrompu en 2014

La Cour met en évidence le dérapage des prévisions successives de déficit public pour 2013 et 2014. Depuis plusieurs années, des annonces peu réalistes se sont succédé, fondées sur des hypothèses trop optimistes, affichant des objectifs difficilement atteignables et aboutissant à des engagements non tenus. Lors de l’audience solennelle de rentrée de la Cour, j’ai salué l’opération « vérité » de septembre 2014, par laquelle le Gouvernement a (tardivement) reconnu la réalité de l’ampleur des déficits.

Les résultats de 2014 devraient s’avérer meilleurs que la prévision de 4,4 % inscrite dans la loi de finances de décembre 2014. Mais quand bien même se rapprocheraient-ils de 4,1 %, cela resterait supérieur aux 3,6 % prévus initialement. En tout état de cause, ils ne marqueraient pas une amélioration par rapport à 2013, au contraire de ce qui se passe dans tous les autres pays de l’Union européenne dont le déficit dépasse 3 %.

2.3. La capacité de la France à tenir ses engagements reste incertaine pour 2015

Malgré un objectif de réduction du déficit limité par rapport à celui prévu initialement en 2014, la capacité de la France à tenir ses engagements reste incertaine pour 2015. La Cour identifie en effet plusieurs risques, en dépenses comme en recettes, liés notamment aux perspectives de baisse de l’inflation.

Un premier risque pèse sur la réalisation des 21 Md€ d’économies annoncées en avril 2014. Ces économies sont conçues, je le rappelle, non comme une diminution de la dépense publique mais comme un effort de ralentissement par rapport à son évolution tendancielle. En pratique, les conséquences attendues de la baisse des dotations de l’État aux collectivités locales demeurent hypothétiques : rien ne garantit qu’elles se traduiront par des réductions de même ampleur des dépenses locales. Par ailleurs, une partie des autres économies prévues ne devraient pas être au rendez-vous. C’est notamment le cas de celles liées à la non-revalorisation de rémunérations et de prestations sociales versées par le secteur public, en raison d’une inflation en baisse.

Un second risque pèse sur le montant des recettes fiscales attendues pour 2015. Le risque ne se situe pas, comme les autres années, sur la croissance ou les hypothèses d’élasticité des recettes fiscales, mais là encore sur l’inflation prévue. Les lois financières s’appuient sur une hypothèse de 0,9 % largement supérieure aux dernières prévisions. La Commission européenne envisage ainsi une inflation voisine de 0 % pour la France.

Les pouvoirs publics doivent se pencher selon nous sans tarder sur les enjeux que soulève la période actuelle de très faible inflation. Elle remet en cause les perspectives d’équilibre des finances publiques et le cadre budgétaire triennal sur lequel reposent notamment le budget de l’État et l’ONDAM. La très faible inflation diminue mécaniquement certaines charges (carburant, chauffage) et elle a un impact indirect sur d’autres dépenses de fonctionnement. Cette marge doit être impérativement mobilisée non seulement pour couvrir les dépenses supplémentaires nouvelles décidées en cours d’exercice mais aussi pour compenser la perte de recettes fiscales engendrée aussi par cette très faible inflation.

Si les risques identifiés se concrétisent, le retour sous le seuil de 3 % du PIB en 2017 pourrait être compromis. C’est pourtant l’objectif retenu par la France et admis dans la recommandation de la Commission européenne de vendredi dernier. Aussi, des efforts supplémentaires seront nécessaires dès 2015. La Commission demande d’ores et déjà une explicitation plus grande d’ici juin des mesures clés permettant le respect de la nouvelle trajectoire en 2016 et 2017.

2.4. Ce n’est pas une contrainte importée ou subie mais un impératif pour préserver notre souveraineté

Le rééquilibrage durable de nos finances publiques dépend des choix de politique économique susceptibles de renforcer le potentiel de croissance de l’économie. Il implique de faire aussi des choix clairs pour une organisation plus performante des services publics, une meilleure répartition des compétences et des moyens.

La « singularité » budgétaire de la France dans la zone euro s’accentue. Dès lors, en application des nouvelles règles de gouvernance européenne acceptées par la France, l’intervention de la Commission se fait plus intrusive et directive. Mais en réalité, l’ensemble de ces choix ne s’impose pas au nom d’une contrainte, subie ou importée. Ils s’imposent, si j’ose dire, de l’intérieur si nous voulons préserver notre souveraineté, c’est-à-dire précisément notre capacité à faire des choix. Les politiques de rabot ne peuvent pas tenir lieu de stratégie de redressement des comptes publics.

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Toutes les composantes des finances publiques doivent prendre leur part des efforts à consentir.

  • L’État, bien sûr, tout en veillant à choisir parmi les missions qu’il doit exercer à l’avenir, et à ne pas fragiliser ses fonctions régaliennes.
  • Les collectivités territoriales, parce que nos concitoyens, attachés à la proximité, sont aussi de plus en plus sensibles à l’efficience de cette action publique de proximité.
  • Les organismes de sécurité sociale, enfin, parce que notre modèle social ne pourra s’accommoder durablement de déficits qui font porter sur les générations futures le coût de la protection des générations actuelles.

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3. Les grands enjeux des finances locales

En ce qui concerne d’abord les finances locales, je veux évoquer les principales observations soulevées par les juridictions financières en octobre dernier. Initiative de la Cour, le rapport a été publié en 2014 pour la deuxième année consécutive. Cette initiative pourrait bientôt devenir une obligation législative, puisque le projet de loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République prévoit de l’ajouter à la liste des rapports annuels obligatoires de la Cour.

J’articulerai mon propos sur les finances locales en trois temps. Tout d’abord, elles constituent une composante importante des finances publiques. Cela explique l’effort qui est demandé aux collectivités territoriales dans leur contribution au redressement de la situation budgétaire de notre pays. Je vous exposerai ensuite l’analyse qu’a portée la Cour sur la situation et des perspectives d’évolution des finances locales, puis les pistes que formule la Cour pour mieux piloter et maîtriser les finances locales.

3.1. Les finances locales sont une composante importante des finances publiques

En premier lieu, je veux rappeler que les finances locales sont une composante importante des finances publiques. C’est ce qui explique que les engagements de redressement des finances publiques intègrent pleinement la dimension locale.

3.1.1. La place des finances locales

Pour se convaincre, s’il en était vraiment besoin, de la place qu’occupent aujourd’hui les finances locales dans les finances publiques, il suffit d’examiner deux éléments :

  • la part des dépenses locales dans l’ensemble des dépenses publiques ;
  • le volume des transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Selon les données de la comptabilité nationale, les dépenses des administrations publiques locales se sont élevées en 2013 à 252 Md€, soit 21 % du montant total des dépenses publiques. Le « bloc communal » concentre plus de la moitié des dépenses des collectivités territoriales, 56 % précisément.

La composante locale des dépenses publiques n’arrive qu’en troisième position, après les dépenses de l’État et les dépenses de la sécurité sociale – respectivement 32 % et 47 % des dépenses publiques. Mais il ne faut pas oublier qu’une partie importante des ressources des collectivités territoriales provient de transferts financiers de l’État qui ont dépassé, en 2013, les 100 Md€ (103,5 Md€ inscrits en loi de finances initiale pour 2014).

Dans le même temps, la dette des administrations publiques locales, qui augmente – j’y reviendrai –, approche les 10 % du montant total de la dette publique, avec un montant de 182 Md€. Cette dette n’est, certes, pas de même nature que celles de l’État ou de la sécurité sociale. En effet, les collectivités territoriales ne peuvent emprunter que pour investir. Mais elle contribue comme les autres à la dette publique, au sens maastrichtien du terme.

3.1.2. La nécessaire contribution au respect des engagements

Dans un contexte de redressement des finances publiques, l’évocation de ces éléments quantitatifs factuels amène légitimement à s’interroger sur la part que les collectivités territoriales doivent prendre dans l’effort collectif. En réalité, le secteur public local est déjà concerné par les engagements européens de la France. Le retour à l’équilibre des comptes publics nationaux, qui est prévu dans le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de mars 2012, concerne les trois composantes des finances publiques – nationale, sociale, locale. La loi organique du 17 décembre 2012, qui a fixé le cadre juridique général de la programmation et de la gouvernance des finances publiques, concerne tout autant l’État, la sécurité sociale et les collectivités locales.

Si nous observons les trajectoires de redressement des comptes publics arrêtées par les pouvoirs publics, qu’il s’agisse de celle adoptée dans la loi de programmation du 31 décembre 2012 ou celles transmises à chaque printemps à la Commission européenne dans les programmes de stabilité, nous constatons qu’elles impliquent toutes des objectifs d’évolution des dépenses, des recettes, du solde et de la dette des collectivités territoriales.

La place des finances locales dans l’ensemble des finances publiques traduit plusieurs réalités importantes. Elle traduit d’abord le rôle majeur que jouent les collectivités territoriales dans l’organisation politique et administrative de notre pays. Elles mènent ou contribuent à plusieurs politiques publiques essentielles, qu’il s’agisse par exemple de la politique sociale ou de la politique scolaire. Les collectivités territoriales sont, par ailleurs, les principaux investisseurs publics, j’y reviendrai. Les collectivités et les élus locaux donnent régulièrement la preuve de leur engagement en faveur de la démocratie et de l’intérêt général. Les efforts déjà réalisés en faveur d’une meilleure gestion publique locale viennent illustrer cet engagement.

3.2. La situation et les perspectives d’évolution des finances locales

Ces précisions, qui me semblent importantes, ayant été apportées, j’en viens au deuxième message de la Cour, qui en découle directement : l’évolution des finances locales en 2013 et leurs perspectives d’évolution appellent un effort accentué de maîtrise. Pour y parvenir, la Cour formule plusieurs recommandations précises.

Les finances locales ont été dynamiques en 2013.

Cela est vrai pour les dépenses de fonctionnement, nous le verrons. C’est aussi le cas pour les dépenses d’investissement.

3.2.1. L’évolution des dépenses d’investissement

Les dépenses d’investissement des collectivités territoriales ont représenté 55 Md€ en 2013. Elles se sont accrues de 4,8 % par rapport 2012, soit 3 points de plus qu’entre 2011 et 2012. Cela s’explique principalement par une fin de « cycle électoral » dans le « bloc communal ».

Les juridictions financières sont conscientes que les collectivités territoriales sont les principales contributrices à l’investissement public et aux conséquences locales positives que peuvent emporter ces investissements. Pour autant, les dépenses d’investissement ne sont pas toutes vertueuses par principe. L’investissement est vertueux s’il répond à un besoin collectif, s’il est produit avec le souci de l’efficacité et de l’efficience, et si les dépenses de fonctionnement qu’il entraîne ont été correctement anticipées. Force est de constater que ce n’est pas toujours le cas.

3.2.2. L’évolution des dépenses de fonctionnement

La situation financière d’ensemble des collectivités territoriales s’est aussi caractérisée par une progression des dépenses de fonctionnement plus rapide que celle des recettes de fonctionnement, entraînant une dégradation de l’épargne brute. Cette hausse est manifeste pour les trois catégories de collectivités. Au total, les dépenses de fonctionnement sont passées, entre 2009 et 2013, de 146 à 163 Md€, avec notamment des dépenses de personnel évoluant plus dynamiquement que celles de l’État, sans que les transferts de compétences l’expliquent réellement.

3.2.3. L’écart à la trajectoire des finances publiques

Le rapport sur les finances locales met en évidence que les administrations publiques locales n’ont pas apporté en 2013 la contribution attendue à la réduction des déficits publics :

  • leurs dépenses ont augmenté plus vite que leurs recettes mais aussi plus rapidement que les dépenses publiques en général ;
  • leur besoin de financement s’est aggravé, passant de 3,7 Md€ à 9,2 Md€, soit 10 % de l’ensemble des déficits publics (contre 3 % en 2012) ;
  • la part de la dette des administrations publiques locales dans l’endettement public est stable mais cela ne doit pas cacher une progression de 6,2 Md€.

Plus inquiétant : la tendance suivie par les finances locales s’écarte négativement de la trajectoire prévue et des objectifs des pouvoirs publics.

3.2.4. L’incertitude pesant sur la maîtrise des finances locales

Dans ce contexte, l’effort des administrations publiques locales va devoir s’accentuer : après la baisse de 1,5 Md€ en 2014, il est prévu que le montant annuel des dotations de l’État aux collectivités territoriales se réduise encore de 11 Md€ de 2015 à 2017, au rythme de 3,7 Md€ par an. L’objectif du Gouvernement est que cette baisse se répercute sur l’évolution de leurs dépenses. Or ses effets réels vont dépendre des perspectives d’évolution des autres recettes des collectivités territoriales, du degré de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement et d’investissement et de leur propension, leur capacité à s’endetter davantage. Ce que l’on constate en réalité à plusieurs échelons territoriaux, c’est que le produit des impôts locaux versés par les ménages augmente.

Tout cela rend la maîtrise des finances publiques locales bien incertaine et justifie d’engager des réformes, tant sur la gouvernance que sur la péréquation financière et sur les dotations versées aux collectivités.

3.3. Les recommandations de la Cour en matière de finances locales

3.3.1. Rappel sur la libre administration des collectivités

Dans cette optique, la Cour formule plusieurs recommandations. Je rappellerai trois d’entre elles. Ces recommandations, la Cour les formule dans le respect de « la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ».

Vous le savez, l’article 34 de notre Constitution précise que « La loi détermine les principes fondamentaux : […] de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». L’article 72 de notre Constitution rappelle que cette libre administration s’exerce « dans les conditions prévues par la loi ». En particulier, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel[1], les mesures de correction visant le respect de la trajectoire des dépenses publiques peuvent concerner l’ensemble des administrations publiques, notamment les collectivités territoriales. La contrainte sur les finances locales qui en résulte ne porte en rien atteinte à la libre administration.

3.3.2. Recommandation : réformer la gouvernance et se doter d’outils de pilotage

La situation et les perspectives des finances locales justifient d’abord de revoir la gouvernance des finances locales et de se doter d’outils plus efficaces pour les piloter. Le cadre juridique global, pluriannuel, existe : c’est la loi de programmation des finances publiques. La Cour considère que cette programmation pluriannuelle devrait être déclinée pour les collectivités territoriales sur un rythme annuel. Une loi de financement des collectivités territoriales pourrait être votée chaque année par le Parlement.

3.3.3. Recommandation : approfondir les mécanismes de péréquation

Ensuite, les juridictions financières sont bien conscientes que toutes les collectivités territoriales ne sont pas dans la même situation financière. Les inégalités territoriales existent, aussi bien en termes de recettes comme de charges. Des mécanismes de péréquation ont été mis en place pour limiter ces inégalités : d’une part, la modulation des dotations en fonction de critères de moyens – on parle de péréquation verticale ; d’autre part, une redistribution au sein de chaque catégorie de collectivités, en faveur de celles dotées de moindres capacités contributives – on parle là de péréquation horizontale.

Au terme de son travail, la Cour est arrivée à la conclusion que ces mécanismes peuvent encore être améliorés. En effet, la contribution à l’effort de redressement des comptes publics peut être mieux répartie grâce à la péréquation, à condition de la rendre plus simple et plus efficace. Des marges de manœuvre existent, le rapport le démontre, pour regrouper et simplifier des dispositifs rendus complexes et peu efficaces sous l’effet de deux tendances :

  • la multiplication des critères d’éligibilité et de répartition ;
  • l’augmentation du nombre de fonds de péréquation (14 au total).

3.3.4. Recommandation : refondre la dotation globale de fonctionnement

Enfin, la baisse prévue des concours financiers de l’État aux collectivités devrait conduire, à terme, à une réforme structurelle de la dotation globale de fonctionnement. Cette réforme consisterait à réorganiser l’architecture de la DGF pour que, précisément, elle comporte une composante de péréquation plus marquée. Sa structure devrait être simplifiée pour que cette composante soit plus aisée à piloter et à évaluer.

Une DGF unique, versée au niveau intercommunal, a la préférence de la Cour pour plusieurs raisons :

  • elle permettrait un montant homogène de dotation par habitant sur le territoire intercommunal ;
  • reversée par la structure intercommunale aux communes dans le cadre du pacte financier et fiscal qu’elles ont conclu, elle constituerait un facteur supplémentaire d’intégration financière des communes et d’homogénéité des services rendus.

Cette approche supposerait une généralisation des pactes financiers et fiscaux, qui deviendraient obligatoires.

*

4. Les grands enjeux des finances sociales

J’en viens enfin aux grands enjeux des finances sociales, qui représentent en réalité l’agrégat financier le plus volumineux, et qui font l’objet d’un rapport annuel de la Cour.

Le rapport sur la sécurité sociale est élaboré au titre de sa mission constitutionnelle d’assistance au Parlement et au Gouvernement. Il est destiné à accompagner le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous le savez, la sécurité sociale est un élément majeur du pacte républicain et la garante de la cohésion sociale de notre pays. Mais c’est un acquis fragilisé par des déficits permanents depuis 2002.

Ces cinq dernières années, la sécurité sociale a accumulé un déficit équivalent à une année de dépenses de la branche vieillesse ou deux années de dépenses de la branche famille.

Cette accumulation de déficits alimente la dette sociale, qui a continué d’augmenter en 2013 et dont l’encours financier a atteint, en 2014, 157 Md€, soit près de 8 points de PIB. La charge annuelle de cette dette mobilise plus de 15 Md€ de prélèvements obligatoires, soit une année et demie d’indemnités journalières.

Préserver la sécurité sociale est une priorité qui exige des choix collectifs forts. Ces choix relèvent naturellement de la responsabilité des pouvoirs publics, et au premier chef des représentants du suffrage universel, en fonction des objectifs et priorités qu’ils définissent. Pour sa part, la Cour s’efforce d’éclairer les champs d’action possibles, d’ouvrir des pistes, de montrer qu’à tous les niveaux des économies sont envisageables sans remise en cause des principes qui ont présidé à la création de la sécurité sociale.

À l’automne 2014, la Cour a formulé plusieurs messages. D’abord, la situation des comptes sociaux reste préoccupante. Cela conduit la Cour à identifier plusieurs pistes d’amélioration du pilotage de notre protection sociale. Enfin, la maîtrise des dépenses est le principal levier à actionner.

4.1. La situation des comptes sociaux reste fortement préoccupante

En premier lieu, malgré les efforts, la situation des comptes sociaux reste fortement préoccupante.

Trois constats s’imposent :

  • en 2013, la réduction des déficits a été moins importante que prévu et a eu tendance à marquer le pas ;
  • en 2014, cette réduction sera encore plus limitée ;
  • pour 2015 à 2017, la trajectoire de redressement associée à loi de financement rectificative de la sécurité sociale publiée le 8 août dernier est devenue, de fait, caduque.

4.1.1. L’année 2013

En 2013, le déficit total des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (le FSV) s’est élevé à 16 Md€. La Cour a constaté une sensible diminution depuis le déficit historique de 2010. En réalité, cette diminution n’a été ni aussi grande ni aussi rapide que prévu. Depuis 2010, le rythme de réduction a même chaque année davantage ralenti : 7 Md€ en 2011 mais seulement 3,5 Md€ en 2012 et 3,1 Md€ en 2013.

Deux observations soulignent l’ampleur du chemin qui reste à parcourir :

  • d’abord, deux branches sur quatre du régime général voient leurs déficits aggravés : la branche maladie et la branche famille ;
  • ensuite, la réduction du déficit repose majoritairement sur l’apport de recettes nouvelles, alors que le rythme de progression des charges du régime général reste très supérieur à celui du PIB en valeur et à celui de la masse salariale.

Ces constats ne sont pas seulement dus à la conjoncture économique : le déficit 2013 est, en réalité, en majeure partie indépendant de la conjoncture. En effet, et comme c’est le cas depuis 2001, dernière année où la sécurité sociale a été en équilibre, le déficit des comptes sociaux est principalement d’origine structurelle : cette composante structurelle peut être estimée à près des trois cinquièmes du déficit total du régime général et du FSV, soit 8,7 sur 15,4 Md€.

Notre pays continue de tolérer un niveau élevé et durable de déficit structurel des comptes sociaux, alors que cette situation ne se retrouve pas chez nos grands voisins européens. À l’échelle de la zone euro, les comptes de l’ensemble des administrations sociales sont à l’équilibre sur les trois dernières années. Seuls l’Espagne et les Pays-Bas présentaient en 2013 un besoin de financement des administrations sociales supérieur à la France.

4.1.2. L’année 2014

Cette situation est d’autant plus inquiétante que 2014 devrait être une année blanche dans le retour à l’équilibre de la sécurité sociale.

La dégradation de la situation économique a d’abord conduit les pouvoirs publics à réviser une première fois la prévision de déficit des régimes obligatoires et du FSV de 13,2 Md€ à 13,6 Md€ à l’occasion de la loi de financement rectificative du 8 août dernier, soit une baisse limitée à 2,4 Md€ au lieu de 2,8 Md€ comme initialement prévu ; mais comme la Cour  l’indiquait dans son rapport, cette révision n’était pas encore suffisamment réaliste.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 présentée en conseil des ministres le 8 octobre dernier confirme le « coup d’arrêt » dans la réduction des déficits qu’avait anticipé la Cour devant la dégradation des hypothèses macro-économiques. La croissance du PIB a été de fait revue à la baisse de 0,4 point en 2014, tandis que celle de la masse salariale a été réduite de 0,6 point.

Il devrait finalement en résulter, une réduction, en 2014, de 0,7 Md€ seulement du déficit total des régimes obligatoires de base et du FSV, qui atteindrait en définitive -15,3 Md€. Celui du régime général et du FSV ne devrait même connaître absolument aucune diminution par rapport à 2013.

4.1.3. Le triennal 2015-2017

La Cour a souligné l’extrême fragilité de la trajectoire de redressement des comptes sociaux sur la période 2015-2017 telle qu’elle était inscrite dans la loi de financement rectificative du 8 août dernier. Après ce coup d’arrêt dans la réduction des déficits, la révision des hypothèses macro-économiques la rend déjà obsolète.

La nouvelle trajectoire inscrite dans le PLFSS pour 2015 repousse le retour à l’équilibre des comptes sociaux d’au moins deux ans au moins en 2019.

Comme la Cour l’anticipait, au lieu du retour à l’équilibre prévu, l’exercice 2017 devrait ainsi connaître un déficit encore supérieur à plus de 5 Md€, estimé à -5,7 Md€ pour le périmètre « régime général + FSV » et à -6,1 Md€ pour le périmètre « tous régimes obligatoires de base + FSV ».

4.2. Le pilotage des comptes sociaux doit être plus efficace et plus ferme

Pour rétablir l’équilibre des comptes, le pilotage des finances sociales doit fortement gagner en efficacité et en fermeté. C’était le deuxième message mis en avant par le rapport de la Cour sur la sécurité sociale.

La cohérence du cadre d’ensemble et la solidité des outils de régulation qui lui sont associés constituent une condition déterminante du retour à l’équilibre des comptes sociaux.

Près de dix ans après leur dernière réforme, la Cour a particulièrement analysé l’apport et les limites à cet égard des lois de financement de la sécurité sociale. Dans le nouveau contexte de gouvernance des finances publiques, l’instrument a vieilli.

Pour renforcer sa contribution à la maîtrise des dépenses sociales, la Cour suggère plusieurs pistes :

  • d’abord, le Parlement pourrait adopter chaque année une « loi de protection sociale obligatoire » étendue aux régimes sociaux conventionnels – assurance chômage et régimes de retraite complémentaire obligatoires ;
  • ensuite, l’effort devrait se concentrer sur la composante structurelle des soldes ;
  • l’accent devrait, en outre, être mis beaucoup plus fortement sur la dimension pluriannuelle des objectifs de dépenses ;
  • enfin, les possibilités de contrôle et d’orientation du Parlement peuvent être améliorées par l’institution d’une loi de résultats.

Le renforcement des instruments de maîtrise de la dépense portés par les lois de financement apparaît aussi nécessaire, tout particulièrement en matière d’assurance maladie. Le périmètre de l’ONDAM serait ainsi à élargir aux dépenses qu’il ne couvre pas, qui représente plus de 10 % de la dépense totale d’assurance maladie. Le seuil de déclenchement du mécanisme d’alerte devrait être sensiblement abaissé.

Le redressement des comptes sociaux doit en outre être servi par une amélioration de la qualité des prévisions financières intégrées aux lois de financement de la sécurité sociale. Cet enjeu de fiabilité est absolument majeur, sauf à risquer de mettre en cause la sincérité même des lois de financement de la sécurité sociale.

4.3. Le rééquilibrage des comptes sociaux passe avant tout par un effort accru de maîtrise de la dépense

Le troisième message de la Cour, c’est que la stratégie du rééquilibrage des comptes passe avant tout par un effort accru de maîtrise de la dépense.

En effet, la voie d’un retour à l’équilibre par un effort portant d’abord sur les recettes trouve aujourd’hui des limites évidentes, tant en termes d’impact économique que d’acceptabilité sociale.

Malgré des apports très considérables de ressources supplémentaires chaque année depuis 2012, le ralentissement continu du rythme de rééquilibrage des comptes sociaux, illustre la très grande sensibilité des recettes de la sécurité sociale à la situation économique.

L’assurance maladie doit ainsi concentrer les efforts de redressement des comptes sociaux. Son déficit vient augmenter la dette sociale et fait peser sur les générations futures des charges lourdes, sans que l’euro dépensé soit toujours justifié par les exigences de la santé publique. Le retour rapide à l’équilibre est à notre portée, dès lors que les indispensables réformes structurelles sont conduites.

5. Évaluer davantage pour porter une attention accrue aux résultats obtenus

Avant de conclure, je veux partager avec vous une interrogation concernant la performance de l’action publique.

Lorsque je présente les travaux réalisés par la Cour, j’ai souvent – trop souvent – l’occasion de faire observer un décalage entre les objectifs affichés, les moyens qui sont consacrés aux politiques publiques et les résultats obtenus. J’ai trop souvent l’occasion de regretter une certaine indifférence vis-à-vis de ces faibles performances de beaucoup de nos politiques publiques. Cette indifférence, je ne me l’explique pas, dans une Nation cartésienne, parfois perfectionniste, telle que la nôtre.

Nous constatons bien les rigidités qui peuvent exister. Il est vrai que, derrière chaque euro mal dépensé, se trouve une personne qui ne veut pas que s’épuise cette ressource.

Mais notre pays consacre encore trop souvent des moyens équivalents voire supérieurs à nos voisins pour une politique publique donnée, sans que les résultats obtenus soient à la hauteur des moyens investis : nous restons parmi les tous premiers pays de l’OCDE pour le niveau de la dépense publique rapportée à la richesse nationale. Nous ne sommes que trop rarement parmi les premiers lorsque les résultats sont mesurés. C’est particulièrement le cas pour le logement, la formation professionnelle et l’éducation nationale.

La Cour des comptes, et plus généralement les juridictions financières, s’efforcent d’identifier ces euros mal dépensés.

Et c’est cet état de fait, qui justifie la conduite de réformes ! Qui justifie de ne pas tolérer les euros mal dépensés.

*

6. Conclusion

En conclusion, comme elle l’a toujours fait, la Cour appelle les pouvoirs publics à s’engager encore plus résolument en faveur du redressement des comptes publics, pour une action publique plus exigeante, plus rigoureuse, plus efficace et plus efficiente.

C’est possible et c’est selon nous nécessaire. Nous essayons de le démontrer : des marges de manœuvre existent. Des réformes sont attendues par nos concitoyens, qui savent pertinemment que la qualité des services publics ne se confond pas avec l’augmentation de la dépense publique.

Précisément, la Cour veut, de manière constructive, soutenir, dans leurs démarches, celles et ceux qui ont pour objectif d’améliorer l’action publique.

Après avoir évoqué l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, je  veux aussi rappeler son article 14 : « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi ». Le consentement à l’impôt est le fondement de notre démocratie. C’est aux décideurs publics qu’il appartient de veiller sur ce trésor de confiance, en ne cessant de convaincre nos concitoyens de la nécessité de consentir à l’impôt. Et pour cela, nulle meilleure méthode que d’arrêter des priorités, de prendre les décisions qui en découlent, et de veiller à la mise en œuvre effective de ces décisions ; alors que trop souvent, une fois la loi votée ou la décision prise, le regard se détourne de l’évaluation effective du résultat.

Chacun, dans le rôle qui est le sien, peut contribuer aux réformes qui s’imposent. Par son rapport public annuel et, plus généralement, par ses travaux, la Cour s’efforce pour sa part de contribuer à ce qu’une attention plus grande soit portée aux résultats. Veiller à l’article 14 de notre déclaration de 1789, c’est accorder, à l’avenir, plus d’importance à la performance réelle de l’action publique.

Je vous remercie de votre attention.

 

Pour accéder au film de la conférence: https://www.youtube.com/watch?v=WoJ8Lfwdnak

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