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Revue Française des Finances Publiques

Quelle indépendance financière pour l’autorité judiciaire ?

RFFP n° 142 – 2018

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Editorial

 Éditorial

 

Sécuriser l’autonomie fiscale des collectivités territoriales : un enjeu politique majeur

 

Que l’on ait affaire à une personne physique ou à une institution, il est banal de relever qu’il n’est pas de réelle liberté sans moyens pour l’exercer, et bien entendu sans moyens financiers. En ce qui concerne les collectivités territoriales on est ainsi conduit à s’interroger sur les conditions d’exercice de leur libre administration qui fait l’objet d’un principe constitutionnel[1], et tout particulièrement sur ce que signifie leur autonomie financière également garantie par la Constitution[2]. Elle peut se limiter à une simple autonomie de gestion des fonds mis à leur disposition. Dans ce cas, l’allocation de sommes globales sous la forme de dotations ou bien encore la possibilité d’emprunter librement auprès des banques est suffisante. Mais les collectivités territoriales demeurent alors dépendantes et de l’un et des autres. Elles ne décident ni du montant de la dotation ni des conditions d’emprunt. Elles n’ont pas de ressources propres dont elles peuvent faire évoluer librement le produit. Or, pour une institution politique telle qu’une commune, un département ou une région, le pouvoir d’agir librement repose essentiellement sur la détention d’un pouvoir fiscal. En effet, il n’est pas, d’une manière générale, de pouvoir politique autonome sans pouvoir fiscal. En d’autres termes, l’autonomie financière doit certes s’entendre d’une autonomie de gestion, qui en est le socle, mais qui n’est pas dissociable d’une certaine autonomie de décision fiscale. C’est bien là ce que l’on pouvait déduire d’une décision du Conseil constitutionnel du 12 juillet 2000 (no 2000-432 DC relative à la loi de finances rectificative pour 2000). La Haute juridiction s’y est montrée soucieuse de l’étendue de la capacité fiscale des collectivités locales en relevant que « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de diminuer les ressources globales des collectivités territoriales ou de réduire la part de leurs recettes fiscales dans ces ressources au point d’entraver leur libre administration », mais sans toutefois apporter des éléments plus précis permettant de déterminer un seuil à ne pas franchir.

 

Dans la mesure où ni la Constitution, ni le juge constitutionnel ne permettaient de trancher sur une question aussi fondamentale pour l’avenir de la décentralisation, il apparaissait donc logique de revenir vers le législateur. C’est ainsi que deux propositions de loi constitutionnelle relatives à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications financières furent déposées à l’initiative du Président du Sénat, l’une en octobre 2000[3] l’autre en juillet 2002. Toutefois, ces deux tentatives ne furent pas couronnées de succès et il fallut attendre une révision constitutionnelle initiée par le gouvernement, la loi du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, pour qu’un texte visant à articuler autonomie financière et libre administration voit le jour. Mais ce rendez-vous entre deux éléments essentiels à la décentralisation fut finalement un rendez-vous manqué. Pourtant, on aurait pu, à travers une lecture rapide, estimer que la question était définitivement réglée, autrement dit qu’un principe d’autonomie financière intégrant autonomie de gestion et autonomie fiscale était consacré.

 

En effet, l’article 72-2 semble conférer un large pouvoir fiscal aux collectivités territoriales. Il dispose d’une part que les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et que la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine ; d’autre part, que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources.

 

On rappellera que selon le même article, tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice et que toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.

 

Ainsi, tout conduit à penser que le texte confère un fondement financier solide au principe de libre administration en lui associant un principe d’autonomie financière d’ailleurs reconnu par le Conseil constitutionnel[4].

 

La loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités locales prise en application de l’article 72-2 de la Constitution a défini les éléments permettant de déterminer la notion d’autonomie financière, et par conséquent ce que l’on entend par « ressources propres ». Et les débats parlementaires parfois vifs auxquels a donné lieu la discussion de la loi ont porté, pour l’essentiel, sur la définition de cette notion car c’était d’elle, chacun en avait conscience, que dépendait celle d’autonomie fiscale.

 

Pour certains élus, les ressources propres ne pouvaient s’entendre que du seul produit des impositions dont les collectivités territoriales sont en mesure de déterminer le taux ; pour d’autres, la notion devait inclure un partage du produit de l’impôt entre l’État et les collectivités locales.

 

Après de difficiles échanges entre parlementaires, il fut proposé qu’à la capacité de fixer les taux d’imposition, posée comme une possibilité et non plus comme une obligation, soit ajoutée une seconde possibilité : que la loi détermine « par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette »[5]. C’est cette solution, soutenue par le ministre délégué à l’Intérieur, qui fut finalement retenue et qui permit une adoption définitive du texte par le Parlement le 22 juillet 2004. Il faut ajouter qu’entrent dans la catégorie des ressources propres non seulement le produit des impositions de toutes natures mais également des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs[6].

 

Par ailleurs, il fallait définir sur quel critère l’on devait se baser pour définir l’autonomie financière. À cet égard, la loi dispose que « pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité de leurs ressources à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation ». Plutôt que d’avoir recours à un taux unique[7] (par exemple 50 %, comme cela a pu être proposé) il fut décidé que la part ne pouvait être inférieure, pour chaque catégorie, au niveau constaté en 2003[8].

 

De fait, cette voie consista d’une certaine manière à prendre implicitement acte que d’année en année le pouvoir de décision fiscale des élus locaux se trouvait réduit de par la multiplication des allégements fiscaux. Certes, l’État procéda à des compensations du « manque à gagner »[9] en résultant. Mais ces compensations, qui se sont progressivement transformées en dotations, n’ont pu masquer la décadence de l’autonomie fiscale locale. Et, paradoxalement, c’est au moment où les lois de décentralisation de 1982-1983 se mettaient en place que le pouvoir fiscal local va commencer à être miné de l’intérieur[10]. La réforme de 2003 n’a constitué ni un coup d’arrêt ni une alternative au processus engagé depuis plusieurs années qui tend à réduire l’autonomie fiscale des collectivités territoriales en faisant progressivement disparaître, du fait de dégrèvements ou exonérations, par pans entiers les principaux impôts locaux et en leur substituant des compensations vouées à se transformer en dotations. Elle a au contraire confirmé une logique allant dans le sens d’une dissociation de l’autonomie de gestion des ressources locales et d’une autonomie fiscale perdant progressivement sa substance.

 

Cette évolution s’est confirmée très nettement avec la loi de finances initiale pour 2004 qui a intégré plusieurs compensations fiscales au sein d’une dotation particulièrement importante, la dotation globale de fonctionnement, qui en un sens traduit l’accélération de l’évolution de l’impôt local vers la dotation. Et c’est curieusement dans ce contexte de disparition progressive de la fiscalité locale qu’a été institué un principe d’autonomie financière locale qui a pu apparaître comme ancré dans un principe d’autonomie fiscale. Le sentiment que l’on assistait à un renouveau de l’autonomie fiscale locale ne fut qu’une illusion. On a plutôt assisté à une disparition, passée quasiment inaperçue, de l’impôt local jusqu’à ce que le processus devienne évident et incontestable avec la suppression de la taxe professionnelle par la LFI pour 2010 puis aujourd’hui avec une direction identique prise pour la taxe d’habitation entamée par la LFI pour 2018. Le processus de recul de l’autonomie fiscale locale a été confirmé par la décision du Conseil constitutionnel qui a clairement dissocié l’autonomie financière, dont il reconnaît le principe, de l’autonomie fiscale considérant « qu’il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale »[11]. Cela malgré le fait que le niveau d’autonomie financière soit calculé, selon la loi organique du 29 juillet 2004, en fonction de ressources propres dont l’essentiel, on le sait, est constitué par le produit des impôts de toutes natures et que le vote des taux ainsi qu’une éventuelle détermination des règles d’assiette soient affirmés par la Constitution.

 

Cette décision du juge constitutionnel ajouté à « l’effet termite » résultant des allègements successifs qui ont eu pour effet de déconstruire progressivement la fiscalité locale nous apparaît comme la confirmation que la décadence de l’autonomie fiscale n’a jusqu’ici trouvé ni frein ni alternative.

 

Tout peut laisser penser que cette direction est inéluctable d’autant que les propositions de réforme évoquent systématiquement, et depuis de nombreuses années, un partage du produit d’impôts d’État.

 

L’autonomie fiscale locale est-elle alors devenue anachronique et vouée à disparaître ?

 

Si tel devait être le cas, il serait probable que cette disparition engendrerait des conséquences dommageables pour la démocratie. En effet, les citoyens verraient s’émousser leur intérêt pour les institutions locales ; un lien essentiel serait rompu avec la disparition de l’impôt local ne finançant plus directement la communauté sur le territoire de laquelle ils vivent. Leur rapport de proximité avec le pouvoir politique local tendrait à s’estomper, cet effet étant susceptible par ailleurs d’accentuer le phénomène souvent déploré aujourd’hui de l’éloignement des citoyens vis-à-vis de la politique. Par ailleurs, la qualité des relations financières entre les collectivités locales et l’État pourrait se dégrader en ne s’exprimant plus qu’à travers des rapports frontaux et d’assistanat susceptibles de s’exacerber en l’absence de la tierce possibilité que représentent des impôts locaux autonomes.

 

Ainsi, si l’on admet que c’est une composante essentielle de la démocratie locale qui se verrait affectée par la disparition ou l’affaiblissement du pouvoir fiscal, c’est un renouvellement de la légitimité de l’autonomie fiscale locale qu’il conviendrait de construire et une sécurisation de cette autonomie.

 

Dans cette perspective il faut relever que la modernisation de la gestion locale, qui s’est mise en place et solidement installée depuis maintenant plus de trente ans, permet de constater une professionnalisation qui rend légitime une responsabilisation financière incluant une autonomie financière ancrée dans une autonomie de décision en matière fiscale.

 

Cette direction nécessite d’associer, au sein de l’autonomie financière, autonomie de gestion et autonomie fiscale et de considérer le degré d’autonomie non pas par catégorie de collectivités mais pour chacune d’entre elles. Une telle orientation va de pair avec un   renforcement des regroupements de collectivités.

 

Il faut également revenir sur ce qui a fragilisé l’autonomie financière locale telle qu’elle était souhaitée lors des discussions du projet de loi de révision constitutionnelle de 2003. On veut dire qu’il faudrait donner une légitimité juridique explicite au pouvoir fiscal local. Pour ce faire, il est indispensable de constitutionnaliser un principe d’autonomie fiscale des collectivités territoriales. Ce principe nécessite que soient instaurés des impôts propres à ces collectivités aux côtés de ceux qui existent. Il implique également que soient supprimés la plupart des allègements actuels ainsi que limiter la possibilité d’en décider de nouveaux dans l’avenir. De telles mesures ne peuvent se concevoir sans une institution de coordination composée à minima de représentants de l’État et des collectivités territoriales12. Il s’agit de mettre en cohérence les décisions prises aussi bien en matière de recettes et de dépenses. Il n’est pas possible aujourd’hui de concevoir l’autonomie financière locale autrement qu’au sein d’une gouvernance financière publique entendue d’une façon globale.

 

Enfin, au-delà de la sécurisation d’une autonomie fiscale locale, c’est plus largement l’ensemble des ressources locales qu’il conviendrait de sécuriser. En ce sens, un contrat de législature, voire une loi de programmation spécifique constitueraient, certes avec les faiblesses qu’on leur connaît, un engagement pouvant se traduire concrètement ensuite dans le cadre annuel d’une loi de financement des collectivités locales.

 

Michel BOUVIER



[1] Article 72 : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus ».

[2] Article 72-2 de la Constitution.

[3] Que le gouvernement n’inscrivit pas à l’ordre du jour de l’Assemblée Nationale.

[4] Décision no 2009-599 DC du 29 décembre 2009.

[5] Article 3.

[6] Ne sont par conséquent inclus dans cette catégorie ni les emprunts et recettes de trésorerie ni les subventions et dotations versées par l’État ou d’autres collectivités.

[7] Une solution écartée par les parlementaires en raison du risque de devoir à nouveau être conduits à se tourner vers le Conseil constitutionnel.

[8] Soit : 60,8 % pour les communes et les EPCI, 58,6 % pour les départements, 41,7 % pour les régions.

[9] C’est alors que l’on a commencé à qualifier l’État de « premier contribuable local ». En fait, pour être exact, il s’agit d’une substitution du contribuable national au contribuable local.

[10] Cf. l’éditorial du N° 141 de cette revue : « Réforme de la fiscalité locale : l’éternel retour ».

[11] Décision no 2009-599 DC du 29 décembre 2009.

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