Éditorial
Un modèle de gouvernance financière publique inachevé
Un regard attentif sur les évolutions des sociétés de ces cinquante dernières années permet de constater une lente métamorphose du modèle financier public formalisé et institué à la sortie de la Seconde Guerre mondiale. Celle-ci se traduit par un mouvement de déconstruction de ce modèle dont les composantes théoriques et matérielles disparaissent progressivement.
De nouvelles conceptions et de nouvelles institutions sont néanmoins apparues sans pour autant constituer encore un ensemble homogène pouvant former un système pilotable. En effet, les dispositifs auxquels on a à faire relèvent de logiques sinon de modèles différents qui se côtoient ou s’imbriquent plus ou moins bien les uns dans les autres. Autrement dit, on est en présence de multiples univers des finances publiques qui correspondent à des espaces/temps différents.
Il faut le souligner, est en voie de disparition un modèle construit initialement sur le socle de règles forgées au 19e siècle, voire même à la fin du 18e, intégrées ensuite au milieu du 20e, dans un cadre économique et politique keynésien. Ce cadre fut toutefois radicalement contesté avec l’apparition au cours des années 1970 des premières grosses difficultés économiques1. Furent alors remis en cause les postulats théoriques des politiques budgétaires et financières qui jusque-là prédominaient.
L’État qui avait été considéré comme un fournisseur de bien-être pendant les trente années qui suivirent la seconde guerre mondiale, va être subitement frappé de discrédit. Cet État reconstructeur puis développeur est à partir de la seconde moitié des années 1970 en grande difficulté, il subit une crise de ses finances et une crise de confiance. Il n’est plus en mesure d’être le fer de lance du développement économique et social. Il ne peut plus porter seul des projets d’envergure face à un environnement national et international qui s’est complexifié avec la mondialisation, la montée en puissance de l’individualisme et des corporatismes, mais aussi la perte du sens de l’intérêt général. Finalement il n’est pas à même de piloter et d’assurer l’équilibre de tous les acteurs et facteurs qui interviennent et rétroagissent au sein de la société. Il ne peut en bâtir isolément l’avenir ses finances ne le lui permettant pas.
C’est alors qu’a commencé à se dessiner, intellectuellement d’abord, puis dans les faits, une profonde transformation, une déconstruction doctrinale suivie d’une décohérence des éléments du modèle de gouvernance financière publique et de l’État qui se poursuit aujourd’hui. Cette déconstruction qui concerne toutes les composantes des finances publiques se déroule à des rythmes différents selon les pays mais toujours selon le même scénario comportant une remise en question de postulats et doctrines qui paraissaient solidement installés ainsi qu’un démembrement des administrations centrales et locales.
C’est ainsi que les finances publiques, dans la foulée d’une critique radicale de l’État providence, se sont trouvées embarquées dans un mouvement de déstructuration d’un modèle bâti au fil du temps qui avait fini par trouver un certain équilibre. Il faut rappeler que sous l’empire de l’État interventionniste le budget de l’État tenait une place centrale dans le dispositif de régulation de l’économie et de la société en général. Il existait aussi une certaine cohérence, voire une harmonie, entre le modèle de gouvernance financière publique et le marché.
Or, la crise des années 1970 a suscité une interrogation sur l’efficacité de l’intervention de l’État. Le concept d’État-providence impliquait celui d’un décideur, ayant la maîtrise du calcul économique, se situant au-dessus de la mêlée, et agissant souverainement au mieux des intérêts bien compris de la collectivité. Or, ce postulat a été démenti par l’évolution de la société qui, à son tour, a réagi sur la conception que l’État avait de sa propre gestion. Les rapports de subordination ont, de plus en plus, laissé place à des rapports de négociation entre acteurs détenant chacun des pouvoirs dans leur sphère, mais qui reçoivent leurs informations et élaborent leurs stratégies au sein d’un ensemble qui se modifie et se recompose sans cesse. Il faut aussi rappeler que le système conçu à Bretton Woods en 1944 s’est progressivement désagrégé, jusqu’à être vidé pratiquement de tout contenu au début des années 1970. En effet, la décision historique prise par les États-Unis en août 1971 de suspendre la convertibilité du dollar par rapport à l’or a conduit à partir de 1973 au flottement généralisé des monnaies. Le système de changes stables – cœur des accords de Bretton Woods – avait vécu. Le nationalisme monetaire succédait à la coopération organisée.
Mais ce n’est pas tout. Il est également apparu à l’évidence à quel point était peu fondée l’idée selon laquelle la micro-économie pouvait être réduite à la condition de serviteur passif d’une macroéconomie orientée et dirigée par l’État. Il s’avérait que les dépenses publiques, la fiscalité, la monnaie et le crédit n’étaient pas les seuls déterminants de l’économie quelle que soit leur importance stratégique. Il est devenu clair que les décisions prises au sein de la microéconomie, les réactions qu’engendre toute modification des règles du jeu par l’État, les relations entre les différents acteurs privés, nationaux et internationaux, affectaient profondément et rapidement l’économie globale, et étaient susceptibles de déjouer ou d’annuler les projections faites au niveau central.
Enfin, le ralentissement de la croissance, conjugué avec le maintien d’une demande sociale à un très haut niveau, a rappelé aux États qu’il leur fallait prendre en compte le coût de leur gestion et de leurs interventions par rapport à l’objectif poursuivi, autrement dit tenir compte d’une sorte de rapport qualité-prix à l’échelle collective.
Finalement, ce n’est pas seulement l’efficacité de l’intervention de l’État qui a été contestée, notamment sous ses aspects financiers, mais également la légitimité même de cette intervention. Plus encore, c’est un modèle politique construit sur des rapports relativement stables au sein du secteur public ainsi qu’entre le secteur public et le reste de la société qui s’est trouvé remis en question.
C’est alors que s’est amorcée une remise en cause du modèle politique sous-tendu par le modèle économique par des économistes tels que Friedrich Hayek, James Buchanan, Milton Friedman ou encore Murray Rothbard. Tous ont considérablement contribué à un nouvel essor du libéralisme et à la déconstruction des fondements théoriques de l’État interventionniste faisant dire à Gary Becker, économiste de l’école de Chicago, prix Nobel d’économie 1992, il y a un peu plus de 20 ans : « la foi libérale qui nous animait il y a quelques années était un peu naïve » mais il ajoutait aussitôt, « les libéraux ont pourtant des raisons d’être satisfaits. Regardons le bilan des 20 ou 30 dernières années. Il s’est passé tant de choses que nous n’osions espérer ! ».
Le relais fut en effet très rapidement pris par les décideurs politiques. Ce fut le cas de Margaret Thatcher au Royaume Uni dès 1979 puis de Ronald Reagan aux États-Unis lequel tint des propos tout à fait explicites lors de son investiture le 20 janvier 1981 : « In this present crisis, government is not the solution to our problem. Government is the problem ».
À la confiance dans l’État régulateur de l’économie et de la société, a ainsi succédé une véritable mystique du marché qui a par ailleurs placé les finances publiques, fer de lance des politiques interventionnistes, cible de toutes les critiques et au cœur des politiques de démantèlement de toute forme de centralité. Réduire le poids de la fiscalité devint un objectif. Il s’agissait d’affaiblir l’État et par conséquent sa puissance, son emprise sur l’économie. Il fallait « affamer la bête », « starve the beast », c’est-à-dire l’État comme l’écrivait un journaliste du Wall Street Journal en 1985, Paul Blustein, relatant les propos d’un membre de la Maison Blanche. Faute de moyens, l’État producteur devrait laisser la place à un État stratège et abandonner des pans entiers de son empire au secteur privé tout en se décentralisant.
Ce retour aux sources du libéralisme économique fut le signal de la déstructuration des fondements des finances publiques keynésiennes et partant du binôme finances publiques /économie. Un discours antifiscal prônant les vertus du marché, mais aussi de la décentralisation, des privatisations et d’une nouvelle gestion publique selon laquelle il convenait de gérer le secteur public sur le modèle de l’entreprise finit par s’imposer.
Légitimé par une majorité d’économistes le démembrement du système financier public s’est alors amorcé avec la privatisation des banques et des entreprises publiques associée à une atomisation des administrations sous la forme d’opérateurs nationaux ou locaux ainsi que d’agences de toutes sortes. Plus encore, les collectivités locales, à l’image de l’État, délèguent à des institutions extérieures, publiques ou privées, une partie de leurs fonctions.
D’autre part, des principes essentiels du droit budgétaire et comptable public ont été également concernés par ce processus. Pénétré d’une logique managériale centrée sur une efficacité de la gestion le droit public financier se transforme et c’est tout naturellement que des règles ancestrales prennent un tout autre sens que celui qui leur fut conféré lors de leur création.
On pense par exemple ici au principe d’unité. Remis en cause par la démultiplication des budgets autonomes il ne peut retrouver un sens qu’au travers d’une pratique comptable adaptée du secteur privé, la consolidation des comptes. Le principe de spécialité perd également son sens face à des budgets présentés et votés sous la forme de programmes ou, comme en France, de missions. Le principe d’universalité est lui aussi remis en question par de multiples impôts affectés ainsi que par l’évanescence du citoyen-contribuable qui, en considerant la fiscalité comme le prix d’un service rendu, laisse peu à peu la place à un client.
Les principes comptables sont eux aussi concernés. De nouvelles règles apparaissent, empruntées à la comptabilité privée comme le principe de sincérité, celui d’indépendance des exercices ou encore de prudence. Un principe classique, que l’on peut même qualifier de totem, celui de la séparation ordonnateur comptable, est aussi sérieusement menacé par des dispositifs de gestion automatisés des contrôles financiers. Par ailleurs, ce principe qui avait également été conçu pour déterminer des régimes séparés de responsabilité entre comptables publics et ordonnateurs se trouve sérieusement écorné par une réforme de la responsabilité des gestionnaires publics qui le vide de son sens originel en instituant un régime unique. Autrement dit, en l’espace d’une génération le métier de comptable public et son droit ont subi une véritable révolution.
Il résulte de ce processus qui, on l’a dit, se déroule depuis près d’une cinquantaine d’années, un modèle financier public devenu hétérogène et dont la cohérence est particulièrement aléatoire et surtout difficile à identifier.
En effet, tout au long de ces cinq dernières décennies, en même temps que se déroulait un démembrement du modèle financier public des trente glorieuses, un autre modèle, ancré dans des conceptions libérales, émergeait. Or, paradoxalement, ce modèle, engendré par les crises des années 1970, s’est lui-même trouve remis en question par celles des années 2000 qui ont ressuscité le besoin d’une intervention de l’État. Si bien que, tant sur le plan des idées que sur celui des faits, il est actuellement difficile de dégager une vision cohérente du système financier public. Autrement dit aucun modèle n’a encore réussi à s’imposer.
Néanmoins des institutions nouvelles se mettent en place, le fleuron en étant une double réforme, celle présentant le budget sous la forme de programmes et celle instituant une comptabilité publique bâtie sur le modèle d’une comptabilité d’entreprise. Il s’ensuit la mise en place de pratiques managériales qui confèrent une base solide au contrôle de la gestion publique.
Ces réformes vont bien au-delà d’un simple changement de procédures, il s’agit du passage à un autre paradigme. Elles sont le produit d’une transformation radicale du modèle économique et politique de la société des années 1960-1970, une transformation qui va dans le sens d’une appropriation du modèle de gestion et de gouvernance de l’entreprise et donc d’une culture économique, par l’ensemble des acteurs, politiques et gestionnaires, concernés par les processus budgétaires.
Elles sont porteuses d’éléments structurants pour l’élaboration d’un modèle de gouvernance financière publique mais restent enfermées dans un champ gestionnaire. Elles ne suffisent pas à construire un modèle achevé qui supposerait de faire le lien avec un pilotage stratégique. Il conviendrait à cet égard d’adopter une approche systémique et d’instituer une régulation globale qui impliquerait de résoudre la question de l’éparpillement des lieux de décision en multiples budgets autonomes sans pour autant en revenir à l’État centralisé d’autrefois.
Il faut encore souligner que les articulations entre les nouvelles institutions et les anciennes qui demeurent présentes ne se font pas. Enracinées dans des modèles très différents elles ne parviennent pas à s’emboîter. Il est à craindre, dans ces conditions, que les éléments disparates de l’une et de l’autre se trouvent prisonniers de leurs contradictions et des atermoiements des décideurs politiques avec le risque qu’elles soient entraînées dans un tourbillon les emportant dans une logique nihiliste fatale à la survie de l’État. La nouvelle gestion publique ne suffit pas à reconstruire un État ni à redonner confiance en lui aux citoyens et aux fonctionnaires. Il est également un fait que cet inachèvement du modèle de gouvernance financière publique est un frein à la capacité de l’État à répondre aux multiplesdéfis qui lui sont posés.
C’est pourquoi il est vital de s’interroger, en amont de la maîtrise de la gestion, sur la pertinence du processus de décision. Il ne faudrait pas qu’une polarisation sur les outils de gestion fasse écran à la recherche d’un modèle de gouvernance financière publique ou finisse par en tenir lieu. Encore faut-il que soit ressentie l’urgence de développer une recherche scientifique dans cette direction rompant avec les discours idéologiques récurrents depuis cinq decennies.
Malheureusement, aux prises avec les multiples chocs auxquels il est confronté, l’État semble ne pas percevoir cette urgence. Il en résulte une paralysie intellectuelle et des décisions prisonnières de cadres de pensée qui autrefois conféraient un sens et une efficacité à son action mais qui aujourd’hui s’avèrent déconnectés de la réalité.
Or, encore mal discernable le risque est néanmoins réel que les pouvoirs politiques soient mis en grande difficulté par le développement à vive allure d’un pouvoir parallèle hypercentralisé, celui des grandes entreprises du numérique détentrices d’une masse gigantesque d’informations démultipliées par l’intelligence artificielle générative.
On l’a compris, privé d’une gouvernance financière publique performante dont il dépend, l’État, après avoir fait autorité pendant des siècles comme forme du pouvoir, pourrait laisser la place à une configuration du politique encore inédite et impensée... excepté par les auteurs de romans de science-fiction.
Michel Bouvier