L'autonomie financière des collectivités locales en Europe

Éditorial

Mise en cohérence des finances publiques :
sortir du quiproquo

Le pilotage des finances publiques ne peut plus se limiter aujourd'hui au budget de l'État. S'en tenir à cette seule dimension relèverait d'une approche partielle méconnaissant les impératifs qui découlent de la diversification d'un domaine dont la complexité s'est considérablement accrue depuis ces trente dernières années. On le sait, les finances publiques sont composées de trois grandes catégories, les finances de l'État, des collectivités locales, de la sécurité sociale. Or chacun de ces éléments est non seulement diversifié mais s'étend souvent au-delà de ce qu'il est convenu de qualifier – avec du reste une précision de moins en moins grande –  de secteur public. Il en résulte un phénomène aisément observable, à savoir une démultiplication du pouvoir financier amplifiée par une percée de ce pouvoir hors des frontières de l'espace public.

Dans ce nouveau contexte où à l'impératif de transparence vient s'ajouter celui de la cohérence des finances publiques qui se fait de plus en plus pressant, on est donc logiquement conduit à s'interroger sur le périmètre du champ public [1]. Sachant qu'à ce premier besoin vient immédiatement s'en associer un autre qui est de parvenir à une lecture globale de l'ensemble des comptes publics, et par là même des décisions prises en amont [2], c'est-à-dire des budgets publics, et ce une image non pas centralisée mais intégrée, respectueuse de la singularité et de l'autonomie relative de chaque entité.

La difficulté est que l'on est en présence d'un ensemble composite complexe qui est non seulement opaque mais qui laisse douter de sa cohérence globale et par conséquent de la capacité à le piloter. Or, à un moment où une stratégie financière s'avère indispensable pour maîtriser un déficit et une dette publique susceptibles de mettre en cause l'équilibre de la Société, il est crucial de mettre en place un partage des informations ainsi qu'un lieu de coordination des décisions.

Mais il ne s'agit pas pour autant d'en revenir à l'État centralisé, vertical et quasiment caricatural, que la France a autrefois connu. Il ne s'agit pas non plus de laisser se développer à l'infini des pouvoirs autonomes, horizontaux, et finalement une néo-féodalité. La voie est donc étroite car elle ne peut que se formaliser dans un système transversal associant unité et diversité [3].

En réalité, et à travers ces enjeux centrés sur la cohérence des finances publiques, au stade de la prise de décision comme de l'exécution, c'est la pérennité du couple démocratie et bonne gestion qui est concerné.

Le problème est que l'actuelle distribution des pouvoirs politiques ne reflète pas la complexité du pouvoir financier. Ou plus exactement elle ne prend pas en compte le fait qu'il se diffuse au sein des différents pouvoirs institués sous l'apparence d'une simple compétence financière. On veut dire ici que le pouvoir financier est la charpente, indiscernable à première vue, des pouvoirs politiques. Or sa démultiplication engendre une paralysie de ces derniers qui se solde par une incapacité à juguler la crise des finances publiques. C'est par conséquent un modèle politique devenu inadapté qui est en cause et celui-ci ne peut prendre une forme nouvelle qu'en s'inscrivant dans un processus de mise en cohérence du système financier public.

Certes, aucun texte juridique ni aucun dispositif gestionnaire ou institutionnel construit ne répond directement à ce besoin. Toutefois, les prémisses d'une telle évolution sont déjà présentes. Une sorte de cohérence encore « aventureuse » [4] est bien déjà là ; si elle a pris naissance il y a quelques décennies, sa croissance semble désormais s'accélérer ces dernières années.

La problématique d'une cohérence globale de la décision publique a été posée initialement avec la montée en puissance de la décentralisation au début des années 1980 [5]. Il faut par exemple rappeler que le rapport « Vivre ensemble » relevait déjà que les finances publiques devaient s'entendre de l'association des finances de l'État, des collectivités locales et de la sécurité sociale. La réflexion s'est poursuivie ensuite avec le développement de la communauté européenne jusqu'à prendre une forme juridique avec le traité de Maastricht (1992) qui impose une approche globale des finances publiques. Plus récemment, selon la même approche et depuis la révision de 2008, la Constitution, dans son article 34, évoque « les orientations pluriannuelles des finances publiques [...] définies par des lois de programmation (qui) s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques », cela en droite ligne des orientations prises par l'Union européenne depuis le traité de Maastricht.

C'est d'ailleurs dans ce même sens que le Conseil de l'Union européenne a adopté une directive du 8 novembre 2011 déterminant les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres [6]. Selon ce texte les États membres sont tenus de mettre en place d'ici le 31 décembre 2013 « des mécanismes appropriés de coordination entre les sous-secteurs des administrations publiques afin d'assurer l'intégration complète et cohérente de tous ces sous-secteurs des administrations publiques dans la programmation budgétaire, dans l'élaboration des règles budgétaires chiffrées spécifiques au pays, ainsi que dans l'établissement des prévisions budgétaires » [7].

De son côté, et dans la lignée du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques [8] centre son dispositif sur les administrations publiques, entendues au sens de Maastricht. Cependant, force est de dire qu'il y a là une forme de quiproquo.

En effet, si la loi désigne expressément les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, les budgets locaux n'apparaissent pas. Certes il n'existe ni loi de financement et a fortiori ni loi de finances des collectivités locales, les principes constitutionnels de libre administration et d'autofinancement des collectivités territoriales s'opposant à toute forme d'hégémonie financière de l'État.

Néanmoins, la nécessité de consolider les comptes publics dans une même loi de finances de l'État est explicitement admise dans la mesure où selon l'article 8 de la Loi organique, « la loi de règlement comprend un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant le solde structurel et le solde effectif de l'ensemble des administrations publiques résultant de l'exécution de l'année à laquelle elle se rapporte ».

Il faut le souligner, il ne s'agit pas ici d'une simple information annexée à la loi de règlement mais bien d'un article à part entière de cette loi et plus encore, « liminaire », ce qui à notre sens lui confère une importance supplémentaire. Ainsi, un tel tableau de synthèse suppose un alignement des administrations publiques sur des normes harmonisées. Par ailleurs la logique est encore renforcée par le fait que doit être indiqué dans l'exposé des motifs « si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de finances de l'année et dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques ».

Ainsi, c'est à une présence/absence des budgets locaux que l'on a à faire. L'impératif de cohérence des politiques financière publiques se trouve confronté à une construction institutionnelle, la décentralisation, qui répond à d'autres exigences et en vient à forcer cette construction voire même à la provoquer. On l'a deviné, on est là, une fois encore, face à la question très controversée de l'autonomie financière des collectivités territoriales dont le principe a été constitutionnalisé dans le cadre de la révision de mars 2003 qui fut à notre sens un rendez-vous manqué [9] et une source de quiproquo. Faute d'accepter de poser clairement la question de la cohérence des finances publiques dans le contexte qui est le leur aujourd'hui, on est conduit à produire des textes juridiques sinon ambigus pour le moins embarrassés. Plutôt que d'emprunter des chemins difficiles car tortueux, mieux vaudrait débattre clairement sur le fait de savoir s'il serait ou non judicieux d'instituer une discussion budgétaire prenant ou non la forme d'une loi de financement des collectivités territoriales. Car c'est bien de cela dont il s'agit en arrière-plan.

Toutefois, le débat devrait surtout être poursuivi sur un plan plus structurel et à terme structurant, c'est-à-dire plus en amont, au niveau de l'organisation du processus de décision financière. Il faudrait s'interroger sur la mise en place de lieux de régulation susceptibles de conférer une cohérence à ce processus. Ces derniers pourraient, sans faire concurrence aux pouvoirs nationaux, locaux ou sociaux, prendre la forme d'institutions financières paritaires, comme par exemple un conseil réunissant des représentants de l'État, des collectivités locales, de la sécurité sociale, dont la fonction serait de coordonner, voire même négocier, les politiques financières. Il ne s'agit pas de réduire l'autonomie des différentes entités mais au contraire de bâtir un ordre des autonomies organisé à la fois sur un plan vertical et horizontal, on l'a dit transversal. Ce dispositif pourrait s'accompagner de la mise en œuvre de plans glissants, sortes de pactes financiers ayant pour fonction de réguler, d'harmoniser les évolutions des ressources et des dépenses publiques aux différents niveaux d'administration et de servir sinon de base au moins de point d'appui à la programmation budgétaire pluriannuelle.

Au final et comme on l'a souvent répété dans cette Revue d'éditorial en éditorial, la tâche n'est pas aisée. Il s'agit de rompre avec des pesanteurs de toutes sortes et particulièrement avec une conception cloisonnée de l'État et de l'action publique, une conception qui ne reconnaît pas, et a fortiori ne les formalise pas, les multiples interactions et la multirationalité qui caractérisent les sociétés contemporaines.

Michel Bouvier