Le cadre financier pluriannuel post 2020

Réforme de la fiscalité locale :

l’éternel retour

La question de la réforme de la fiscalité locale et son pendant, l’autonomie fiscale n’est pas « née d’aujourd’hui », si l’on peut se permettre cette expression triviale. Elle est apparue dès que l’État a commencé à transférer aux collectivités locales des impôts qui dataient de la période révolutionnaire (contributions foncières, contribution mobilière, contribution des patentes) posant ainsi, en leur attribuant une fiscalité propre, la première pierre de l’autonomie fiscale locale.

Il a fallu toutefois attendre jusqu’aux années 1970 pour que cette fiscalité fasse l’objet d’une réelle modernisation (création de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties en 1973, de la taxe professionnelle en 1975). Mais ce n’est que par la suite, lorsqu’une loi du 10 janvier 1980 institue le droit de voter les taux d’imposition de ces impôts que la fiscalité devient une source de financement autonome importante et que le pouvoir fiscal local connaît son apogée. Le mouvement va progressivement prendre fin à partir de la seconde moitié des années 1980 lorsque la prolifération des dégrèvements et des exonérations va peu à peu transformer les impôts locaux en dotations effectives ou déguisées par le biais des compensations ou de l’intégration de ces dernières dans la DGF. C’est alors que l’autonomie fiscale locale a marqué le pas et que s’est amorcée une logique qui s’est confirmée dans la récente période avec la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances initiale 2010 ou bien encore, dernièrement, avec le dégrèvement de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers par la loi de finances initiale 2018. Au regard de ces mesures qui poursuivent une évolution qui s’étale sur près de quatre décennies, on peut se demander si l’autonomie fiscale locale n’est pas devenue anachronique. L’observation des réformes successives en matière de fiscalité locale met en évidence qu’elles vont dans le sens d’une régulation par le haut, une orientation qui n’est pas sans emporter le risque de conséquences négatives.

À terme cette évolution est bien entendu susceptible de rendre les collectivités territoriales totalement dépendantes des stratégies et surtout des contraintes financières de leur principal bailleur de fonds, c’est-à-dire l’État. Sachant que l’affaiblissement du pouvoir fiscal des collectivités peut aussi affecter le rapport de proximité qu’elles entretiennent avec les citoyens. Par ailleurs, en l’absence d’impôts locaux autonomes, la qualité des relations financières entre les collectivités locales et l’État peut également en pâtir en ne s’exprimant plus qu’à travers des rapports d’assistanat susceptibles de se dégrader sous la pression des nécessités budgétaires. Enfin, si l’on considère que l’origine et la puissance de tout pouvoir politique sont largement déterminées par la détention d’un pouvoir fiscal, non par la simple gestion de moyens financiers procurés et concédés par d’autres, se pose en dernier lieu la question cruciale de la libre administration des collectivités territoriales.

Pour toutes ces raisons, s’engager aujourd’hui dans une réforme de la fiscalité locale implique de s’interroger, au-delà d’un regard strictement budgétaire, sur la pertinence d’attribuer aux collectivités territoriales le droit de décider dans le domaine clef que représente l’impôt. Et ceci non seulement parce que la fiscalité est au cœur du système institutionnel mais parce que c’est la démocratie locale qui est concernée. Par ailleurs, dans l’hypothèse où une réforme fiscale apparaîtrait nécessaire aujourd’hui, il conviendrait de tenir compte de la diversité des contextes économiques et sociaux. Autant de raisons qui conduisent à penser que la réussite d’une telle réforme est conditionnée à une réflexion fondée sur une démarche plurielle associée à des études de terrain suffisamment poussées.

Pour être plus explicite, il ne s’agirait pas, autrement dit, d’isoler cette réflexion dans le seul cadre posé depuis des décennies, celui du partage de l’impôt entre l’État et les collectivités locales. Ce cadre amène à débattre techniquement du choix à faire entre transfert du produit d’impôts d’État ou bien création de nouveaux impôts locaux. C’est bien autour de cet axe que sont articulées la plupart des discussions qui se sont déroulées lors de la réforme des impôts locaux de 1973‑1975 ; on le retrouve encore dans le rapport Vivre ensemble de 1976 de même que plus tard, notamment lors des débats autour de la suppression de la taxe professionnelle à la fin des années 1990 ou encore aujourd’hui. Il est à relever qu’il est à chaque fois envisagé d’affecter une part du produit d’impôts d’État, comme par exemple la TVA ou/et la CSG, voire même l’IS aux régions et aux départements, et d’affecter les impôts fonciers aux communes[1]. Or, le contexte actuel est très largement différent, ce qui justifie de rechercher des voies fondamentalement nouvelles. La situation financière de l’État ne lui permet pas d’envisager de creuser son déficit par une réduction de ses ressources d’autant que de nouveaux enjeux sont apparus engendrant de nouvelles charges pesant sur les budgets publics (développement du numérique, protection de l’environnement, poussée démographique, migrations de populations, etc.).

Au final, c’est bien la question du maintien d’une fiscalité propre associée à des ressources complémentaires de financement qui devrait être discutée. Outre la démarche précédemment évoquée, une telle direction suppose le développement d’organes de concertation solidement installés permettant de coordonner les décisions prises par les différents acteurs concernés. Il est temps d’adopter une approche institutionnelle des finances des collectivités locales adaptée à la complexité des sociétés actuelles.

Michel BOUVIER