Éditorial
Finances publiques et justice sociale
Perdons-nous progressivement le sens du collectif, de l’intérêt
général, de la solidarité, et finalement de la justice sociale ? C’est la
question que l’on peut se poser lorsque l’on observe avec attention
les évolutions des systèmes financiers publics depuis plus d’une
quarantaine d’années.
Alors que les finances publiques occupent une place centrale dans
le fonctionnement et les débats des sociétés contemporaines, qu’elles
constituent un dispositif clé du système politique économique et social,
le regard qui a été porté sur elles au cours des quarante dernières
années a été essentiellement focalisé sur leur gestion en liaison avec
les effets de la dépense publique et des prélèvements obligatoires
sur le marché économique. Les esprits ont été et demeurent toujours
totalement centrés sur la maîtrise de la dépense, la réduction des déficits
et la mobilisation des ressources fiscales. Il en résulte une quête sans
fin de dispositifs techniques plus sophistiqués les uns que les autres
aboutissant progressivement à une construction et à des pratiques
d’une complexité sans égale dont le fonctionnement et la maîtrise
nécessitent toujours plus d’intelligence artificielle et d’automatisation
des procédures. Les énergies s’épuisent avec cette polarisation sur la
recherche d’un idéal technicien, celui qui offrirait le modèle parfait de
contrôle de la gestion. Au mieux elles s’effritent en isolant un aspect,
certes fondamental, d’une question qui devrait être considérée de
manière inclusive, on veut dire au sein d’un projet social bien identifié
qui n’hésiterait pas entre solidarité et libre concurrence. Ce dilemme est
jusqu’à ce jour demeuré sans réponse autre qu’idéologique ou technique
au risque d’aboutir à une cybernétique financière qui signerait la fin de
la libre décision politique.
La question qui est devenue majeure en finances publiques est
désormais celle de la réalisation de leur soutenabilité, de l’équilibre
budgétaire entendu comme un équilibre comptable, sans que l’on ne
s’interroge jamais sur les rapports entre cet équilibre et la justice sociale.
Cette situation est en partie liée au fait que les finances publiques
s’inscrivent dans un environnement qui se transforme en permanence et
très rapidement. Il en résulte une crise de lisibilité et de compréhension
des nouveaux enjeux qui sont les siens. Tout se passe comme si la
complexité économique et sociale semblait interdire toute approche
d’envergure et ramener toute réflexion à des niveaux chiffrables.
Cet objectif d’équilibre qui mobilise les réflexions et les pratiques
provoque un effet d’éviction sur l’intérêt qu’il y aurait à définir ce que
devrait être la justice sociale dans la société contemporaine. Et d’abord
sur la question de savoir si les finances publiques, les dépenses et les
recettes publiques, doivent rester neutres par rapport à un tel objectif ou
si au contraire leur fonction est d’assurer la justice sociale. Mais dans
ce cas de quelle manière et par ailleurs de quelle justice sociale est-il
question ? Quel en est le sens ? Or la réponse ne peut pas être simple.
Elle ne peut qu’être tout à la fois éthique, philosophique, sociale,
politique et économique. En effet, la justice sociale représente un enjeu
particulièrement difficile à résoudre si, déjà, on ne la rapporte pas à une
philosophie et à une éthique générale. Il s’agit d’une notion volatile et
quelque peu insaisissable. Elle dépend des formes, des fonctions et des
sens qui sont attribués au secteur public et au marché à un moment
donné et dans un lieu donné.
Quoiqu’il en soit, il convient de répondre à plusieurs questions : en
premier lieu de quelle justice sociale parlons-nous ? Redistributive ?
C’est-à-dire celle qui vise, au travers d’une redistribution des
richesses, par les services publics ou par une fiscalité à taux
progressifs, à réduire les inégalités de revenus. Cette expression de la
justice sociale a connu une légitimité quasiment sans faille pendant les
« Trente glorieuses » constituant même l’un des attributs essentiels de
l’État-providence. Distributive ? C’est-à-dire celle qui procède d’une
approche proportionnaliste en posant en principe que les richesses
doivent être réparties en fonction des mérites de chacun. La justice
sociale s’entend alors d’une égalité de rapports entre ce qui est
apporté et retiré par chacun du produit de l’effort de tous. Dans ce
cas le citoyen doit recevoir de la société en proportion de ce qu’il y
amène ; il en découle que ce même citoyen, en tant que contribuable,
doit être plus ou moins taxé selon qu’il profite plus ou moins de la
richesse produite. Le système fiscal le plus conforme à ce type de
raisonnement est celui qui s’organise autour d’impôts sur la dépense à
taux proportionnel comme la TVA.
Et puis, de quelles finances publiques parlons-nous ? Celles qui
s’inscrivent dans une perspective de neutralité de l’État et qui
privilégient la justice distributive ? Celles qui participent d’un
interventionnisme public plus ou moins poussé s’appuyant sur une
justice redistributive ?
On peut s’étonner dans la période récente qu’un thème aussi essentiel
que la justice sociale ne fasse pas l’objet d’un grand débat alors que
la fracture sociale et territoriale apparaît de plus en plus criante.
Car chacun en a conscience, la question ne concerne pas seulement
la soutenabilité des finances publiques. Mais également la cohésion
sociale, l’équilibre de la société. Il n’est pas en effet de société moderne
qui puisse être et se penser solidaire sans que ceux qui la composent
ne soient convaincus que la justice et l’égalité, comme la recherche du
bien-être pour le plus grand nombre, constituent des réalités effectives.
Pour cette raison débattre de ce que pourrait être la justice sociale dans
le monde d’aujourd’hui à la lumière des diverses conceptions que l’on
peut en avoir est vital pour l’avenir. C’est en effet l’alliance citoyencontribuable
qui risque d’en pâtir fortement si ne s’en dégage pas une
formulation cohérente.
Qu’on le veuille ou non, une fois de plus, les finances publiques
se trouvent en première ligne de ces enjeux. Car c’est non seulement
l’égalité de tous devant les charges publiques et devant l’impôt qui est
en question mais c’est aussi le choix des politiques publiques et de leur
mode de financement. C’est en effet à travers les choix budgétaires et
fiscaux que se définit, prend forme et se matérialise la justice sociale
pour une société donnée à un moment donné.
Mais derrière la question du rapport entre finances publiques
et justice sociale s’en dessine une autre qui est celle de la place
respective du secteur public et du marché dans la société ou encore
du devenir de l’État. Il convient de rappeler que les finances publiques
contemporaines, nées des crises et de l’évolution de la demande
sociale de l’après seconde guerre mondiale, ont progressivement connu
un changement de dimension qui a transformé leurs rapports avec
l’économie générale. L’État, ou plutôt l’ensemble du secteur public, a
eu de plus en plus d’influence sur l’économie, sur la structure des biens
mis à la disposition des citoyens, et sur la répartition des richesses1,
autrement dit sur le développement économique et social.
Ce changement de dimension des finances publiques, qui est dû à
une progression constante de la consommation et de la redistribution
collectives, s’est traduit à l’époque contemporaine par deux phénomènes
1. Cf. Bouvier M., Esclassan M.-C., Lassale J.-P., Manuel de Finances publiques,
nécessairement liés : la croissance continue des dépenses publiques et
des prélèvements obligatoires.
Cette évolution est d’abord quantitative : le poids financier de
l’État et de ses composantes par rapport au PIB a considérablement
augmenté. Mais elle a également des aspects qualitatifs, tout aussi
essentiels. Ce n’est pas seulement le volume des flux financiers publics
qui s’est accru, mais c’est aussi leur contenu, la nature des décisions
dont ils font l’objet, et la façon dont ils sont mis en oeuvre qui ont subi
de profondes transformations. Celles-ci conduisent à remettre en cause
des notions traditionnelles dont les contours deviennent plus flous
celle de dépenses publiques suscitent par exemple des problématiques
nouvelles, notamment celle des dépenses d’avenir.
Il est également nécessaire de rappeler que la crise des années
1970 a remis en cause, non pas tant le principe de l’intervention
de l’État dans la vie économique et sociale, mais l’ampleur et le
niveau qu’elle avait atteints dans les trente années précédentes.
Elle a suscité une interrogation sur l’efficacité et sur la légitimité de
cette intervention.
On peut par exemple constater que depuis la seconde moitié
des années 1970, à la faveur des deux chocs pétroliers de 1973 et
1979, beaucoup d’États se sont engagés dans une logique limitant
systématiquement leur fonction régulatrice au regard du marché
économique afin de restaurer « la liberté du choix »2 des individus
sur ce marché. Les gouvernements de nombre de pays ont remis
en cause les postulats des politiques budgétaires et financières qui,
jusque-là prédominaient. Il s’en est suivi un processus de dérégulation
qui s’est étendu à l’ensemble de la planète et qui se poursuit et même
s’accentue aujourd’hui dans le cadre de l’économie numérique.
L’État qui avait été considéré comme un fournisseur de bien-être et
de justice sociale pendant « les Trente glorieuses », les trente années
qui suivirent la Seconde Guerre mondiale, a été subitement frappé de
discrédit. C’est alors qu’a commencé à se dessiner, intellectuellement
d’abord puis dans les faits, une profonde transformation et même une
métamorphose du politique qui se poursuit encore aujourd’hui.
Cette direction est largement partagée depuis plusieurs décennies
par une majorité d’économistes comme de décideurs politiques, elle
participe de ce que l’on qualifie de main stream. Pour résumer, une
idée s’est imposée, celle que l’État et ses finances devaient laisser
plus d’espace au marché économique. L’État a été dénoncé comme
2. Milton et Rose Friedman, La liberté du choix, Belfond, 1980.
un facteur de rigidification de la société empêchant toute initiative
individuelle. Mais aussi comme un frein au développement des
entreprises et donc à la croissance économique.
Selon cette optique, le « phénomène financier fait partie intégrante
du phénomène économique général »3. Il s’agit d’un point de vue
qui aligne les faits financiers et politiques sur les principes devant
gouverner le marché.
À la confiance dans l’État régulateur de l’économie et de la société,
a ainsi succédé une véritable mystique du marché qui a par ailleurs
placé les finances publiques au coeur de tous les débats. Il a été en
effet soutenu que le seul remède à une progressive sclérose du système
serait de passer d’une régulation par l’État à une baisse des dépenses
publiques et à une diminution de la charge fiscale. Les bases d’une
telle voie sont déjà là avec la combinaison du numérique et de la
globalisation et la menace qui pèse sur l’impôt. Si elle était poursuivie
plus loin elle aurait pour conséquence de remettre en cause l’État
comme modèle politique voire même d’incarner les thèses les plus
audacieuses développées par les théoriciens ultra-libéraux.
C’est pourquoi l’on doit s’interroger sur le bien-fondé d’une
condamnation de toute intervention du secteur public qui reviendrait
implicitement à conclure que les politiques volontaristes qui ont été
menées par exemple dans les années 1960 en matière d’investissements
publics auraient été au mieux inutiles au pire néfastes. On peut à
contrario estimer que s’il convient de penser et de pratiquer ces
interventions avec doigté, il n’est pas judicieux de les rejeter sur le
principe à un moment où demeurent de très importants problèmes
économiques et sociaux4.
Ainsi, outre que porter un jugement absolument négatif sur
les politiques interventionnistes est assurément excessif, un
désengagement total au profit du marché économique pourrait bien
friser l’irresponsabilité. C’est pourquoi une politique d’investissements
publics développée par l’État comme par les collectivités territoriales
s’avère indispensable à peine de voir se développer des problèmes,
principalement sociaux, susceptibles de rejaillir sur la vie économique
et politique.
C’est, autrement dit, une reconceptualisation de la structuration et du
rôle du secteur public national et local qui est en jeu. Il s’agit, dans un
3. Di Viti de Marco A., cité par Dehove G., « Science et finance » in Deux siècles de
fiscalité française, ouvrage sous la dir. de Bouvier J. et Wolff J., Mouton, 1973.
4. Sur ces points, cf. Heilbroner R. et Milberg W., La crise de la pensée économique
moderne, Economica, 1997.
Éditorial IX
monde global et numérisé, de concilier maîtrise des finances publiques
et solidarité sociale, autrement dit de bâtir un État pour le 21e siècle.
Un État inspiré des idées généreuses et bienveillantes à l’origine de
l’État-Providence. C’est un nouveau modèle institutionnel, politique,
qui doit être imaginé, un modèle dessiné autour d’une structure
financière publique ne séparant pas mais intégrant un partage de la
dépense publique et de l’impôt lui-même fondé sur l’inclusion de deux
conceptions de la justice, distributive et redistributive.
Il s’ensuit que les transformations de l’État contemporain ont
besoin d’être pensées corrélativement avec les transformations du
système financier public, et vice-versa, selon une optique tout à la fois
universaliste et particulariste, solidariste et individualiste.
Autrement dit, l’objectif qui devrait être le nôtre et celui de nos
représentants politiques serait d’édifier une construction conciliant
justice sociale et compétitivité. Cet objectif n’est pas simple car il
implique d’organiser de manière harmonieuse autour d’un projet
de société des acteurs et des structures, publics et privés, relevant
de modèles différents, disparates voire même parfois antagonistes.
Il s’agit rien de moins que de refondre ce qui constitue les cadres de
notre monde actuel pour inventer un modèle permettant de redéfinir les
facteurs de la légitimité du secteur public et de ses finances avec pour
horizon la solidarité sociale.
L’effort intellectuel pour conceptualiser un tel projet est déjà
considérable. L’effort financier indispensable pour le concrétiser le sera
aussi sans aucun doute et nécessitera des sacrifices pour certains. Mais
il en vaut la peine car il est crucial de réduire les fractures sociales et
territoriales. Il y va de l’avenir de la démocratie et de ce qui doit sans
concession nous caractériser, je veux dire notre humanité.
Michel BOUVIER