Logique de performance et pays en développement

De la réforme du pouvoir fiscal local à
la nouvelle gouvernance financière publique

Comme nous l'avions souligné dans notre précédent éditorial (1), la question fiscale devrait constituer désormais une préoccupation majeure en France ainsi que dans nombre d'autres États dans le monde, dès lors que la réforme budgétaire y est bien lancée. Dans cette perspective, on plaidera pour que les impôts locaux méritent une attention particulière en regrettant que dans les pays développés comme dans les pays en développement leur fonction, économique et politique, ne soit pas toujours appréciée à leur juste valeur.

En effet la fiscalité locale, à notre sens, présente au moins trois grandes qualités. Elle est tout à la fois un moyen efficace de financer le dévelop¬pement, une voie d'accès privilégiée à une responsabilisation de la gestion publique et un élément clef de la démocratie de proximité. Or non seulement ces qualités ne sont pas véritablement identifiées, mais l'approche technicienne du sujet qui la plupart du temps est privilégiée amène à exclure son caractère politique et social, et par conséquent ses implications au regard du pouvoir et de la justice. Une telle démarche est lourde de conséquences dans la mesure où elle détermine les propositions de réforme, notamment en France. Ces dernières ont pour objectif soit de modifier légèrement les règles d'assiette de tel ou tel impôt local, soit, pour les projets les plus ambitieux, de substituer à la règle existante une autre technique de détermination des assiettes, ou mieux encore de proposer la création de nouvelles taxes ou de nouveaux partages du produit fiscal ou des bases d'imposition avec l'État. Or, si cette démarche est incontesta¬blement indispensable, il lui manque un volet complémentaire, plus sociolo¬gique et politique. Il est essentiel en effet de définir la légitimité de l'imposition locale, non seulement sur la base d'un critère d'efficacité et de rentabilité, mais également en en tirant ses éventuelles conséquences en ce qui concerne la question d'un partage du pouvoir fiscal entre l'État et les collectivités locales et celle de la justice des impôts locaux d'autre part (2).

Même s'il n'est pas perçu comme tel, le problème du partage du pouvoir fiscal représente un enjeu majeur dans le cadre de sociétés de plus en plus diversifiées dans lesquelles se pose la nécessité de définir clairement ce que l'on entend par autonomie financière. Il convient en effet de ne pas confondre autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale. On veut dire par là que des transferts financiers de l'État (dotations ou produit partagé ou transféré d'impôts d'État) ¬permettent assurément, lorsqu'ils sont suffisants et de surcroît globalisés, d'effectuer des choix, en particulier de gestion. Pour autant ils ne donnent pas un réel pouvoir de décision, ce dernier ne pouvant résulter que d'une maîtrise au moins relative des sources de financement. En d'autres termes, le véritable lieu de la décision n'est pas la collectivité locale si son autonomie de gestion n'est pas associée à un pouvoir fiscal. Certes ce pouvoir a été élargi puisqu'il peut aujourd'hui s'entendre non seulement du droit pour les collectivités territoriales, dans les limites de la loi, de voter les taux d'imposition (droit qu'elles détiennent depuis une loi du 10 janvier 1980) mais même de fixer l'assiette, droit qui a été consacré par l'article 72-2 de la Constitution. Il n'en demeure pas moins que jusqu'à ce jour le législateur n'a pas conféré un tel pouvoir normatif aux collectivités locales. S'il le faisait une telle décision ne serait pas banale car elle consacrerait un partage du pouvoir de décision en matière fiscale qui ne se limiterait ni à un transfert de bases ni à celui d'un produit. Nous serions en présence d'un «pouvoir quasi législatif dérivé» de celui du Parlement qui placerait les collectivités locales devant une responsabilité considérable en les amenant à devoir assumer un processus de création, d'invention fiscale qui pourrait se révéler, si certaines précautions n'étaient pas prises une véritable boîte de Pandore.

On peut en effet s'interroger sur le point de savoir s'il serait bien judicieux de conférer un pouvoir fiscal aussi étendu aux collectivités locales. I'histoire montre de manière générale que tout pouvoir fiscal concurrent de celui de l'État est susceptible de provoquer l'éclatement de celui-ci en de multiples féodalités. Par ailleurs, le pilotage d'un Système local aussi diversifié et complexe que le système actuel est rendu de plus en plus difficile au fur et à mesure que s'accroît l'autonomie des acteurs la multiplication, l'enchevêtrement, voire même l'opacité de leurs rapports. Au reste on peut parfois lire déjà les prémisses d'une sorte de dérive vers un néo-Moyen Âge fiscal au sein des sociétés contemporaines (3).

Certes face à un tel risque la tentation peut être de se tourner vers un contrôle central réduisant ou supprimant l'autonomie fiscale locale. Mais une autre solution est possible pour parer à ce danger en s'orientant vers la mise en place d'un organe paritaire permettant d'assurer une cohérence entre les décisions fiscales prises par les diverses collectivités locales, par l'État et par les organismes de sécurité sociale. Cet organe aurait pour fonction de réguler par la concertation les évolutions des ressources et des dépenses publiques, les péréquations à instituer. Des expérimentations pourraient être menées dans ce sens dans le cadre des régions. Il pourrait ainsi y être institué un lieu de régulation associant, sous la forme d'un Conseil régulièrement réuni, les institutions régionales et nationales concer¬nées (4).

C'est de fait à une logique de responsabilisation des acteurs publics et d'intégration des diverses composantes des finances publiques que renvoie une telle réflexion sur le partage du pouvoir fiscal. Cette intégration financière, qui devra tôt ou tard réunir dépenses et recettes publiques, est de toute façon inéluctable et devrait conduire l'Etat à réformer ses structures administratives et politiques afin de les adapter. On peut d'ores et déjà observer que la Direction du Budget, comprend une sous-direction « collec¬tivités locales» et une sous-direction «comptes sociaux et santé» et que la restructuration actuelle du ministère des Finances va de même dans le sens d'une plus grande cohérence des finances publiques. On ne peut que se féliciter d'une telle évolution qui s'oriente vers une nouvelle gouver¬nance financière publique.

Michel BOUVIER


(1) «Nos impôts sont-ils encore performants : pour un bilan fiscal », RFFP n° 97-2007.
(2) Sur ces points, cf. éditorial cit. ainsi que Michel BOUVIER, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l'impôt, 8e éd., LGDJ, 2007, collection Systèmes.
(3) Sur ce point, cf Michel BOUVIER, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l'impôt. op. cit.
(4) Le Conseil national des finances publiques, institué en 2006, va bien entendu dans ce sens, mais il demeure encore une manière par trop limitée de réguler le système fmancier public d'autant qu'il concerne exclusivement la dépense publique. Les techniques financiè¬res et fiscales doivent nécessairement s'inscrire, se réformer et se développer dans un cadre de décision et de gestion nouveau à peine de voir se répéter inlassablement des propositions évoquées de décennie en décennie dont la seule originalité réside dans leur degré toujours accru de complication des mécanismes. Cf. à ce sujet, M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN et J.-P. LASSALE, Manuel de finances publiques, LGDJ, 8e édition, 2006.


RFFP n° 98 - Juin 2007