Éditorial
Nouveaux maires et nouveau pouvoir financier local :
l’inquiétude ou l’espoir ?
l’inquiétude ou l’espoir ?
Les nouveaux maires savent-ils bien ce qui les attend ? Auront- ils les moyens financiers pour réaliser les investissements qu’ils ont promis à leurs électeurs ? Leur autonomie financière est-elle réelle ? Les dotations n’étant plus au rendez-vous et le levier fiscal étant difficilement utilisable, que reste-t-il comme source de financement ? L’emprunt qui génère de nouvelles charges ? La réduction des dépenses, avec la conséquence de faire des mécontents, ce à quoi un élu ne se résout pas de bon cœur ? Se tourner vers les redevances ou encore faire appel au bénévolat, comme c’est déjà le cas au Royaume- Uni ? Abandonner l’espoir de réformer la fiscalité locale et relancer la piste du partage du produit de l’impôt entre l’État et les collectivités territoriales, voire même instituer une loi de financement spécifique pour elles ? Mais faudrait-il encore que l’État en ait les moyens ou mieux qu’il accepte le risque de se trouver engagé pour l’avenir. On l’a compris ; le temps n’est plus celui de l’autonomie financière locale triomphante telle que l’ont connue les « anciens maires » des premières lois de décentralisation.
À l’inverse de la situation qui prévaut aujourd’hui, c’est en effet dans le cadre d’une responsabilisation financière des collectivités territoriales – s’incarnant alors dans la mise en place d’une globalisation des prêts et des dotations – que se sont amorcées les transformations de l’État telles qu’elles ont commencé à se dessiner à la fin des années 1970. Les lois Defferre de 1982/1983 ayant poursuivi cette logique en l’amplifiant, le pouvoir financier local a été placé au cœur d’un dispositif appréhendé avec certitude comme la voie royale pour sortir de la crise économique et de la crise financière de l’État Providence.
De cette approche il s’en est suivi un véritable engouement pour la décentralisation, le maire constituant la grande figure, en première ligne, de ce qui était vu comme une « revanche du local sur le central », une revanche marquée par un « retrait » de l’État qui succédait à une longue tradition d’interventionnisme[1]. Symbole traditionnel du renforcement de la démocratie par un rapprochement du pouvoir politique et des citoyens, le maire symbolisait aussi alors un développement économique local endogène qui laissait espérer un monde meilleur. Sorte de pionniers d’un monde nouveau, les élus locaux, au-delà de leurs divergences, qu’ils soient partisans d’une gestion prenant modèle sur l’entreprise[2] ou à l’inverse de la technique des budgets participatifs et de l’autogestion par les citoyens[3], partageaient tous la même conviction d’être en mesure de réussir à porter leurs projets alors pourtant que la désindustrialisation défigurait les territoires, que le chômage ne cessait de s’aggraver, que les ressources fiscales commençaient à s’essouffler et que les dépenses publiques, à l’inverse, croissaient de plus en plus vite.
Prenant appui sur la toute nouvelle autonomie financière, fiscale et de gestion, les responsables locaux, élus et fonctionnaires, se montraient néanmoins particulièrement créatifs notamment en développant les synergies entre collectivités locales mais aussi, au-delà, entre ces dernières et le secteur privé. Le pouvoir financier local ne pâtissait pas des contraintes budgétaires de l’État qui, alors, se désengageait en se décentralisant. Sur ce plan les maires pouvaient encore se montrer optimistes même s’ils estimaient leurs ressources insuffisantes au regard des nouvelles compétences qu’ils devaient assumer. En bref, le « système communal »[4] alors porté aux nues apparaissait comme une voie particulièrement pertinente pour sortir l’État et l’économie de leurs difficultés. La magistrature locale a pu bénéficier ainsi d’une situation favorable sans précédent qui bien qu’ayant semblé se perdurer jusqu’à une période relativement récente, comportait toutefois un certain nombre de signes révélant une très grande fragilité.
En la matière, il faut citer la question de la maîtrise des dépenses locales, ou plutôt de leur évolution plus rapide que celle des dépenses de l’État, question qui fut posée dans la seconde moitié des années 1980, alors même que la décentralisation semblait être à son zénith, et venant ternir par conséquent le tableau idyllique jusqu’alors présenté. Un rapport de 1986, le rapport Feuilloley-Raynaud[5] ettait déjà en évidence, chiffres à l’appui, une telle évolution qu’il jugeait dangereuse pour la soutenabilité des finances publiques et préconisait, afin de réguler le phénomène, de créer une norme de dépense. Selon le rapport, il s’agissait de fixer des normes de référence (taux de croissance des dépenses de fonctionnement civiles de l’État par exemple) pour les dépenses locales. Elles pouvaient être soit impératives soit indicatives, le rapport inclinant plutôt pour la seconde solution tout en envisageant néanmoins une sanction en cas de dépassement sous la forme d’une réduction de la dotation globale de fonctionnement dans le cas où la collectivité se trouverait en-deça de la norme.
C’est cette même logique qui a été poursuivie dans les dernières années, que ce soit à travers le rapport Balladur[6], dans le cadre du récent rapport de la Cour des comptes ou bien encore celui de la commission Lambert-Malvy.
Observant que la question des finances locales est « au cœur de toutes les réformes », le rapport Balladur, vingt-trois ans après le rapport Feuilloley-Raynaud, a mis à nouveau en lumière la forte croissance des dépenses des collectivités locales et surtout le fait qu’elles « ont crû plus rapidement que la richesse nationale au cours des vingt dernières années, notamment du fait des transferts de compétences opérés par l’État, les ressources propres de ces collectivités ne permet[tant] de financer ces dépenses que de manière incomplète quand bien même la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a posé le principe de l’autonomie financière des collectivités locales ». Énonçant les principaux maux dont souffrent les finances locales – « augmentation de la dépense, excès des financements croisés, incertitudes sur l’autonomie fiscale des collectivités locales, interrogations sur les conséquences de la suppression annoncée de la taxe professionnelle » – le rapport ajoute, s’agissant des remèdes à y apporter, que « toutes ces questions appellent des réponses claires ». Il ne se montre pas favorable cependant à un dispositif contraignant, estimant plus judicieux de « définir dans le cadre d’un débat annuel au Parlement, un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale » qui ne serait qu’un simple « point de repère »[7].
Dans son rapport du 14 octobre 2013 sur les finances publiques locales, la Cour des comptes souligne à son tour la nécessité d’une meilleure maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales et notamment des dépenses concernant les rémunérations des personnels. Elle préconise notamment d’« élaborer des engagements réciproques entre État et collectivités portant sur les objectifs de maîtrise des évolutions de la dépense afférente à la fonction publique ».
C’est dans le même sens que paraît s’orienter le rapport Lambert-Malvy qui concerne la perspective d’une « maîtrise collective des finances publiques ».
Au total, l’évolution va donc dans le sens d’un renforcement du pilotage du système financier public par l’État, l’objectif étant de maîtriser le risque d’un éclatement du pouvoir financier et d’une dérive des finances publiques, ainsi que d’un affaiblissement corrélatif de l’autonomie financière locale. Faut-il le déplorer ou au contraire s’en réjouir ? L’objectif ne devrait-il pas être plutôt de dépasser le clivage État/collectivités locale et de rompre avec une conception cloisonnée de l’État et de l’action publique, une conception qui ne reconnaît pas et ne formalise pas les multiples interactions et la multirationalité qui caractérisent les sociétés contemporaines ? Au final, bâtir un ordre des autonomies relatives organisé à la fois sur un plan vertical et horizontal, autrement dit transversal, ne devrait-il pas être une voie à explorer ?
Plusieurs éléments militent en ce sens. En premier lieu et à moins d’un retour en arrière, il est nécessaire d’admettre que la crise grave qui frappe le secteur public ne peut se résoudre par une simple recentralisation financière mais plutôt par une intégration des acteurs publics[8].Il est également indispensable d’admettre que le contexte d’aujourd’hui est très largement différent de celui des années 1980, voire même des années 1990. Depuis cette période, le système local s’est considérablement modifié ; sa nature n’est plus la même non plus que son environnement interne et externe. Pour cette raison et sans pour autant remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales il serait opportun de réorganiser le processus de décision au sein du champ local. Il conviendrait corrélativement de penser et structurer une réforme financière de l’ensemble du secteur public, et dans ce cadre d’instituer des dispositifs de mise en cohérence du système financier public permettant de dégager une logique commune d’évolution des dépenses et des recettes. Il apparaît désormais clairement que l’autonomie financière locale ne peut plus être envisagée qu’intégrée au sein d’une gouvernance financière publique entendue d’une façon globale. Aux synergies verticales traditionnelles et horizontales devront de plus en plus être associées des synergies transversales. Au total, c’est une conception nouvelle, certes moins flamboyante qu’autrefois, de l’autonomie financière locale qui reste à bâtir par les maires nouvellement élus. L’enjeu est assurément de taille.
Michel BOUVIER
[1] Cf. M. Bouvier,M.-C. Esclassan,« La fin des jacobins ? », in revue POUR N° 64-1979.
[2] Cf. N° 13-1986 de la Revue française de finances publiques.
[3] Cf. C. Wargny,Louviers. Sur la route de l’autogestion, Éd. Syros, 1977.
[4] Cf. M. Bouvier,M.-C. Esclassan,Le système communal, LGDJ, 1980, préface de Pierre Lalumière.
[5] Le rapport avait été demandé par le ministre de l’Intérieur de l’époque, M. Charles Pasqua, et lui fut remis le 10 juillet 1986. Il partait du constat que les dépenses locales évoluaient plus vite que celles de l’État, elles passaient de 8,10 % du PIB en 1973 à 10,67 % en 1983. Le constat mettait également en évidence le coût de plus en plus élevé des compensations d’exonérations et dégrèvements dont la charge était passée de 4,7 milliards de francs en 1979 à 5 milliards en 1985.
[6] Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales (mars 2009).
[7] « Pour une maîtrise collective des dépenses publiques » ; Ce rapport a été demandé début octobre par le président de la République aux deux anciens Ministres du Budget.
[8] Cf. les trois rapports de FONDAFIP produits sur ce sujet de 2010 à 2013. FONDAFIP propose un modèle de décision et de gestion des finances de l’État, des collectivités locales et de la sécurité sociale fondé sur un concept qualifié dans le rapport d’« Intégration financière publique » (IFP). Les rapports sont téléchargeables sur www.fondafip.org. Le troisième rapport a été publié dans sa quasi-totalité dans le N° 125 de la Revue française de finances publiques.