Sous l'effet des besoins toujours plus importants de ressources publiques le système fiscal français est devenu de moins en moins supportable pour les classes les moins favorisées.
Notre pays se caractérise par un taux de prélèvement obligatoire parmi les plus élevés au monde pour couvrir des dépenses encore plus élevées avec en différentiel un endettement qui ne cesse de s'accroître. Un euro sur deux de richesse produite en France est prélevé pour être « redistribué ».
Avec de telles masses de redistribution on serait en droit d'attendre avoir des inégalités parmi les plus faibles du monde or il n'en est rien et la pauvreté a du mal à diminuer durablement.
Interrogeons nous dès lors sur l'existence d'une fiscalité qui fonctionnerait à l'envers ainsi que sur l'existence de dépenses qui iraient aux plus aisés. Ensuite nous proposerons des voies d'amélioration.
Le système fiscal notamment local est ancien avec des taxes qui pouvaient s'avérer intéressantes lorsqu'elles n'étaient pas trop sollicitées mais qui deviennent insupportables dès lors qu'elles sont fortement mobilisées.
Ainsi l'augmentation des taux de la taxe professionnelle puis de la taxe d'habitation pour faire face aux besoins des collectivités locales suite à la décentralisation sont devenues insupportables au point de devoir être d'abord « rafistolées » puis finalement supprimées.
Pour la taxe professionnelle le poids sur les entreprises était tel qu'il pouvait conduire à une chasse aux territoires privilégiés pouvant se permettre un véritable dumping fiscal ou, pire, conduire à des délocalisations catastrophiques pour l'emploi.
Pour la taxe d'habitation ce sont les revenus les plus faibles qui se sont vus trop fortement ponctionnés et il a fallu plafonner le taux ce qui n'a pas suffi pour autant à en gommer le caractère tendanciellement régressif par rapport aux revenus ( cf rapport du conseil des prélèvements obligatoires de 2011) : les classes moyennes payent proportionnellement plus que les classes supérieures.
Il ne faut donc pas s'étonner que le législateur ait fini par supprimer ces deux impôts. D'autant plus que les élus locaux, dont bon nombre d'entre eux étaient députés, se sont eux mêmes farouchement opposés au lancement de la révision de bases fiscales cadastrales obsolètes car non revisitées depuis 1971.
Du côté des impôts de l'État la situation est à peine meilleure. Les impôts nationaux plus récents créés au XX ème siècle comme l'impôt sur le revenu et ensuite la TVA illustrent le dilemme classique en matière de fiscalité entre équité et efficacité. De manière caricaturale on peut dire qu'un impôt redistributif est peu efficace (rapporte peu) à l'inverse d'un impôt qui est efficace mais peu redistributif.
L'impôt sur le revenu est redistributif mais ne rapporte que 72,7 milliards d'euros soit seulement le quart des recettes de l'État !
De son côté la TVA, qui rapporte plus du double et représente près de 53 % des recettes de l'État, est très injuste. En effet, comme il s'agit d'un impôt sur la consommation, les moins aisés n'ayant pas la possibilité d'épargner voient la totalité de leurs revenus soumis à la TVA . A l'inverse pour les plus aisés, le montant épargné étant soustrait à la TVA.
Sans doute a t on trop considéré cette TVA comme idéale pour répondre aux besoins toujours croissants de fonds publics. Il peut certes apparaître comme peu douloureux mais en réalité il est très anti-redistributif et au final il ne faut pas craindre de le dire anti social.
Or on ne peut plus continuer comme cela. Le système s'est emballé et la régulation de la pression fiscale par le contribuable électeur n'intervient plus suffisamment menant à ce que nous venons de voir ces dernières semaines. Car un bon système fiscal doit permettre une forme d'autorégulation avec une augmentation limitée par la réaction électorale des citoyens contribuables. Sauf que tout est brouillé avec les plus aisés qui ont le plus de possibilités d'échapper à l'impôt (via ce néologisme politiquement correct d'optimisation fiscale avec de chers avocats d'affaires), les moins aisés voient pour certains leurs impôts pris en charge par l'État (en réalité un autre contribuable qui peut être lui même via la TVA), qui est le plus gros contribuable des collectivités locales. Mais, surtout, les taxes contre redistributives comme la TVA et les taxes sur les carburants rognent le pouvoir d'achat des classes modestes et moyennes.
Dans le même temps de très nombreuses niches fiscales ont contribué à accroître le nombre de sous assujettis voire de non assujettis à l'impôt sur le revenu et à atténuer son effet progressif ( les niches fiscales qui coûtent si cher à l'État profitent aussi, souvent, aux contribuables les plus aisés).
En outre la fin de l'ISF accroît le sentiment d'une fiscalité à deux vitesses d'autant plus que son évaluation sur le retour de capitaux pour l'économie et l'emploi se fait attendre
Donc on sollicite de plus en plus un système fiscal qui n'est plus juste et encore moins équitable cela ne peut pas durer. Une simple étincelle peut mettre le feu en poudre dans un pays où pourtant le préambule de la constitution garantit que la contribution publique doit être répartie en fonction des capacités contributives.
Mais en plus de cet effet régressif de la pression fiscale par rapport aux revenus il y a un manque de visibilité sur la destination des dépenses publiques qui accroît le sentiment d'injustice de l'action publique.
Ce manque de visibilité est du, en grande partie, à une approche par trop comptable de la dépense publique. Est-elle due à la super puissance de Bercy comme le pensent certains ? En tous cas on ne nous parle que de dette, d'investissements, de fonctionnement, de déficit structurel ou conjoncturel bref d'agrégats comptables ou de ratios budgétaires loin des éléments qui permettraient un véritable contrôle citoyen.
Pourtant les données existent cela s'appelle la fonction des dépenses qui permettent de savoir combien est dépensé pour l'éducation nationale, pour l'armée, pour l'environnement pour l'administration générale mais c'est encore trop confidentiel malheureusement. a titre d'illustration les données ci dessous sont extraites du rapport de l'observatoire de la gestion publique locale pour 2018 et concernent les plus grandes communes.
Qui plus est on n'a pas le réflexe de traduire les agrégats comptables en données plus pertinentes ou d'ailleurs impertinentes (comme la part des dépenses des services généraux...).
Ainsi on nous rebat les oreilles avec le sur endettement mais qui est en mesure de nous dire à quoi a servi cette dette abyssale ? On nous répondra pour couvrir le déficit budgétaire certes mais encore ? Les générations qui auront à rembourser ce surendettement ont le droit de savoir à quoi il a servi. Or on nous dit que les routes et les ponts sont en mauvais état ce n'est donc pas pour cela, que l'armée a un matériel qui demanderait des investissements faramineux pour le remettre à niveau ce n'est pas pour cela non plus donc ? Et les universités sont-elles trop luxueuses il ne semble pas non plus, les hôpitaux etc.
Dans un nouveau contrat fiscal et financier avec les citoyens, une sorte de pacte démocratique renouvelé, il faudra partir d'une connaissance de ce à quoi a pu servir la dette.
Dès lors entre recettes fiscales insuffisamment progressives voire régressives et dépenses orientées, volontairement ou non, vers les plus aisés on pourrait avoir l'illustration d'un véritable effet Matthieu. Ce mécanisme s'exprime ainsi « car on donnera à celui qui a, et il sera dans l'abondance, mais à celui qui n'a pas on ôtera même ce qu'il a. »
Ce que l'on pourrait aussi qualifier « d'effet Robin des bois qui jouerait à l'envers » permet aussi d'expliquer pourquoi on a le système de redistribution le plus lourd au monde mais que malgré tout cela la lutte contre les inégalités n'est que partiellement efficace. Il y a en fait beaucoup de déperdition et de la contre redistribution.
Pour y faire face efficacement il faut envisager une réorientation des dépenses vers les plus fragiles et, en même temps, revoir de fond en comble notre système fiscal et de financement des dépenses.
Pour les dépenses il faudra porter une attention particulière à ce que ce ne soient pas les classes les plus aisées qui en bénéficient majoritairement.
Il faudra dès lors mettre sur la table ce à quoi servent les dépenses leur orientation et à qui elles profitent .
Un premier coup d'oeil sur la destination des dépenses publiques par fonction donne des indications intéressantes et si, d'un point de vue global, la protection sociale en représente la partie la plus importante en 2016 selon l'INSEE avec 43 % la catégorie qui vient ensuite est celle des services généraux qui représente 14 % des dépenses publiques totales mais surtout 29 % des dépenses des communes pour un montant de 27,9 milliards d'euros ! La multiplication de nos strates et des structures ne rend pas plus efficace puisque les petites communes n'ont pas assez de moyens pour assumer leurs responsabilités mais en plus surtout cela a un coût. Un service administratif mobile et multi administration serait plus efficient et rapprocherait plus les secteurs isolés qu'une mairie délabrée et fermée la moitié du temps.
Mais l'État n'est pas exempt de ces multiplications de niveaux et de structures. Toutes ces sous préfectures sont elles indispensables ? Et ces agences qui viennent en surplus des actions ministérielles accroissent aussi les services généraux au détriment des dépenses véritablement opérationnelles.
Tout se passe en fait comme si, en France, on adorait créer des structures diverses et variées pour créer des postes de directeur, de DRH, de comptables, d'informaticiens, de juristes etc. Postes qui au final, compte tenu de l'étroitesse de la structure, ont peu de valeur ajoutée dans le service public offert à l'usager et au citoyen
Toujours concernant les dépenses on vérifiera en outre que la pertinence de la loi de Wagner ne se vérifie pas à savoir que puisque la consommation de service public croît avec le revenu ce seraient les plus aisés qui profiteraient le plus des dépenses publiques.
Il ne suffit pas de balayer cela du revers de la manche quand par exemple en 2014 un abstentionniste sur deux aux élections municipales justifiait son geste par le fait que la commune n'avait pas d'impact sur sa vie. Les services de loisirs culturels ou sportifs ne sont-ils pas parfois sur-consommés par les familles aisées pour un coût dérisoire voire gratuitement alors que les familles plus modestes ne peuvent pas en bénéficier pour des raisons financières ou pire d'exclusion « sociologique ».
Chaque structure publique devrait donc se donner les moyens connaître vers quels catégories d'usagers ou de citoyens s'orientent les dépenses pour pouvoir éventuellement en corriger la destination.
Pour les recettes publiques une vaste remise à plat trop longtemps différée est désormais indispensable
Il est indispensable d'améliorer la progressivité globale de l'impôt.
La suppression de la TH va dans le bon sens car elle pesait plus sur les classes moyennes que sur les classes aisées. Son remplacement devrait se faire par un impôt à tout le moins proportionnel et mieux progressif sur les revenus et ou le patrimoine bref à la richesse.
Il faut aussi que désormais les bases soient simples, compréhensibles et mises à jour régulièrement ce qui évince de fait un calcul théorique et administratif comme la valeur locative cadastrale qu'il n'a jamais été possible de tenir à jour.
Il faudra revoir aussi l'impôt sur le revenu et notamment cette spécificité française des niches fiscales dont certaines, comme on l'a vu, permettent aux plus aisés quasiment d'échapper à l'impôt.
La TVA, cet impôt régressif par rapport aux revenus du fait qu'il est assis sur la consommation et que la part du revenu consommé diminue plus on est aisé, pourrait être aménagée ( un taux zéro pour certains produits?) mais surtout baissée en parallèle de la baisse des dépenses publiques.
Et puisque ce sera loin de suffire à faire de la fiscalité une catégorie de recettes qui prend en compte les capacités contributives pourquoi ne pas généraliser rapidement la tarification progressive des services publics payants en fonction des revenus des usagers (plus j'ai de revenus plus je paye jusqu'au montant du coût des services) ?Trop de collectivités notamment moyennes et petites ne l'appliquent pas encore.
Il s'agit là d'une demande récurrente de l'union des associations familiales (UDAF) et on sait que pour y parvenir il est possible de s'appuyer sur les caisses d'allocation familiales et sur leur connaissance de la situation des familles ainsi que de leurs revenus. C'est une mesure rapide, efficace non couteuse et marquante.
La question de la gratuité pour certains services peut être posée. Mais attention il faudrait s'assurer qu'elle soit réservée aux moins fortunés car on est bien d'accord que la gratuité des services publics pour les classes les plus aisées c'est de la redistribution à l'envers.
On le voit bien il y a matière à travailler dans l'optique d'une meilleure justice sociale. D'autant plus que non seulement le constat mais aussi les solutions se trouvent dans de nombreux rapports (on pense notamment à ceux du conseil des prélèvements obligatoires) remis aux ministres dans ces 20 dernières années mais soigneusement rangés dans des tiroirs.
En ce sens la crise des gilets jaunes doit être une chance pour mettre et maintenir au premier plan des préoccupations de nos représentants la nécessité de dépoussiérer le pacte fiscal et financier qui engage les contribuables et les citoyens mais aussi qui s'impose à nos gouvernants.
Le mouvement a été entamé pour la première fois depuis trop longtemps avec la suppression de cet impôt inéquitable que constitue la taxe d'habitation il faut aller plus loin et plus vite désormais.
Mais pour véritablement limiter les effets anti-redistributifs de l'action publique française il faudra baisser la dépense publique. En effet c'est ce besoin constant, depuis des dizaines d'années, de plus de dépenses publiques qui nécessite de faire appel de manière démesurée à des impôts inadaptés et injustes. C'est ce qui renforce le caractère inéquitable. Et même si c'est paradoxal et tout à fait novateur il faut aussi s'attaquer à notre seconde nature d'exiger toujours plus de dépenses publiques pour améliorer la redistribution.
Jean-Pierre MARC
Administrateur territorial
